Ai sensi della legislazione in corso di riforma s'intende : "la pianificazione funzionale e morfologica del territorio che disciplina le modalità ' d'uso e di trasformazione e comprende il piano strutturale, il piano operativo e la regolamentazione urbanistica ed edilizia".

Nello specifico quindi la pianificazione si esplicita con l'attività della pubblica amministrazione volta a definire gli obiettivi da perseguire quanto all'uso del suolo, alla valorizzazione ed alla tutela delle sue risorse, all'assetto del territorio, alla distribuzione su di esso delle diverse funzioni (abitativa, produttiva, agricola ecc.) ed al suo equipaggiamento con gli impianti e le infrastrutture necessari per costituire un adeguato sistema urbanizzativo e dei servizi; la formazione e l'approvazione degli atti e degli strumenti di disciplina dell'uso del suolo, dell'assetto del territorio, degli interventi e delle attività pubblici e privati necessari a raggiungere gli obiettivi come sopra definiti; l'insieme delle iniziative e delle azioni pubbliche e private volte a dare fedele e piena attuazione ai suddetti strumenti. (L Casini, II Nuovo Manuale di Urbanistica, 2009)

II processo di pianificazione urbanistica è dunque volto a soddisfare quello che si può definire in termini generici interesse pubblico urbanistico, i cui obiettivi specifici e i principali strumenti necessari per soddisfarli devono essere individuati dall'amministrazione pubblica e da organi competenti.

Già la Legge del 25 giugno 1865, n.23592, riconosceva la prerogativa esclusiva dei Comuni sia per "provvedere alla salubrità e alle necessarie comunicazioni" al fine di "rimediare alla viziosa disposizione degli edifici" esistenti e per realizzare così "pubblico vantaggio" a mezzo del piano regolatore (art.86, I. cit.), sia per disciplinare, a mezzo del piano regolatore di ampliamento, l'estensione dell'abitato ponendo "le norme da osservarsi nella edificazione di nuovi edifici, a fine di provvedere alla salubrità dell'abitato ed alla più sicura, comoda e decorosa sua disposizione" (art.93,1. cit.).

La Legge urbanistica del 12 agosto 1942, n.H50, offre esempi chiari del ruolo delle autorità amministrative in tema di definizione del pubblico interesse urbanistico affidandogli il compito di dettare direttive da seguire nel territorio considerato, e definendo l'interesse pubblico urbanistico da perseguire "nel rinnovamento ed ampliamento edilizio delle città come consistente nell'assicurare il rispetto dei caratteri tradizionali, nel favorire il disurbanamento e nel frenare la tendenza dell"urbanesimo" (art.l, secondo comma, I. cit.).

Fermo restando il principio, secondo cui la prerogativa di definire l'interesse pubblico urbanistico e di approvare i piani e le regole generali spetta alla pubblica amministrazione, una prima evoluzione verso una partecipazione allargata ad altre figure competenti si ritrova nall'art.9 della L.U. 1150/42.secondo il quale, i soggetti capaci di conoscere e di esprimere l'interesse pubblico urbanistico e di partecipare alla sua definizione sono, oltre allo Stato e al Comune, i cui ruoli sono stati riconosciuti fin dalla prima legge urbanistica del 1942 e alle Regioni, a cui sono state trasferite ampie funzioni amministrative in materia urbanistica con il D.P.R.616 del 1977, le associazioni sindacali e gli altri enti pubblici e istituzioni interessate, ma non i soggetti privati che hanno spazio per prospettare proprie soluzioni dell'assetto territoriale, da concordare comunque con la pubblica amministrazione, solo nel momento di attuazione dei piani attraverso gli strumenti urbanistici esecutivi. Nel corso degli anni '60 e '70 del secolo scorso, agli obiettivi propri dell'assetto urbanistico quali le esigenze insediative, urbanizzative, infrastrutturali, nonché quelle di preservazione e di tutela delle risorse in modo da ottenere un risultato funzionale, equilibrato ed appropriato alle esigenze dell'intera comunità, il legislatore ha voluto dare maggiore importanza alla dimensione sociale delle scelte urbanistiche , aggiungendo ad esempio tra gli obiettivi quello del contenimento della rendita fondiaria per consentire accesso agevolato alle proprietà.

Nel contempo però, la capacità della pubblica amministrazione di definire l'interesse pubblico, sempre più complesso, si è affievolita e andava così nascendo la prospettiva di inserire il ruolo dei privati all'interno dei processi di pianificazione, in quanto risultato della comparazione e della negoziazione tra portatori di più interessi.

Questo nobile intento tuttavia non ebbe gli esiti sperati e il ruolo dei soggetti privati e dei loro interessi è una delle cause dello sprawl urbano e del progressivo depauperamento delle risorse naturali, ambientali e paesaggistiche, in nome della speculazione edilizia, spesso appoggiata dalle stesse amministrazioni locali che vedevano in quel metodo la soluzione alla loro scarsa disponibilità economica per operare sul territorio.

La tendenza di adottare varianti ai piani a fronte di benefici economici o patrimoniali per la pubblica amministrazione è esistita nell'ultimo ventennio dello scorso secolo e probabilmente esisterebbe tutt'ora se non vi fosse una volontà globale e sovralocale di inversione di rotta. Da diversi anni infatti, si sta diffondendo la tendenza ad una maggiore sensibilità verso politiche territoriali sostenibili per ambiente e paesaggio: la riduzione dell'inquinamento, la salvaguardia della biodiversità e delle risorse idriche, il contenimento del consumo del suolo, la valorizzazione del paesaggio e della sua fruibilità; tendenze che riportano l'attenzione all'interesse pubblico urbanistico e che si traducono in direttive e indirizzi negli atti di livello globale, recepiti dalla pianificazione sovra-locale e a cui pertanto si devono attenere anche i soggetti attuatori locali, pubblici e privati. secondo il quale, i soggetti capaci di conoscere e di esprimere l'interesse pubblico urbanistico e di partecipare alla sua definizione sono, oltre allo Stato e al Comune, i cui ruoli sono stati riconosciuti fin dalla prima legge urbanistica del 1942 e alle Regioni, a cui sono state trasferite ampie funzioni amministrative in materia urbanistica con il D.P.R.616 del 1977, le associazioni sindacali e gli altri enti pubblici e istituzioni interessate, ma non i soggetti privati che hanno spazio per prospettare proprie soluzioni dell'assetto territoriale, da concordare comunque con la pubblica amministrazione, solo nel momento di attuazione dei piani attraverso gli strumenti urbanistici esecutivi. Nel corso degli anni '60 e '70 del secolo scorso, agli obiettivi propri dell'assetto urbanistico quali le esigenze insediative, urbanizzative, infrastrutturali, nonché quelle di preservazione e di tutela delle risorse in modo da ottenere un risultato funzionale, equilibrato ed appropriato alle esigenze dell'intera comunità, il legislatore ha voluto dare maggiore importanza alla dimensione sociale delle scelte urbanistiche , aggiungendo ad esempio tra gli obiettivi quello del contenimento della rendita fondiaria per consentire accesso agevolato alle proprietà.

Nel contempo però, la capacità della pubblica amministrazione di definire l'interesse pubblico, sempre più complesso, si è affievolita e andava così nascendo la prospettiva di inserire il ruolo dei privati all'interno dei processi di pianificazione, in quanto risultato della comparazione e della negoziazione tra portatori di più interessi.

Questo nobile intento tuttavia non ebbe gli esiti sperati e il ruolo dei soggetti privati e dei loro interessi è una delle cause dello sprawl urbano e del progressivo depauperamento delle risorse naturali, ambientali e paesaggistiche, in nome della speculazione edilizia, spesso appoggiata dalle stesse amministrazioni locali che vedevano in quel metodo la soluzione alla loro scarsa disponibilità economica per operare sul territorio.

La tendenza di adottare varianti ai piani a fronte di benefici economici o patrimoniali per la pubblica amministrazione è esistita nell'ultimo ventennio dello scorso secolo e probabilmente esisterebbe tutt'ora se non vi fosse una volontà globale e sovralocale di inversione di rotta. Da diversi anni infatti, si sta diffondendo la tendenza ad una maggiore sensibilità verso politiche territoriali sostenibili per ambiente e paesaggio: la riduzione dell'inquinamento, la salvaguardia della biodiversità e delle risorse idriche, il contenimento del consumo del suolo, la valorizzazione del paesaggio e della sua fruibilità; tendenze che riportano l'attenzione all'interesse pubblico urbanistico e che si traducono in direttive e indirizzi negli atti di livello globale, recepiti dalla pianificazione sovra-locale e a cui pertanto si devono attenere anche i soggetti attuatori locali, pubblici e privati.