Comunque consapevoli delle non poche criticità che una legge prevalentemente incentrata sulla spending review presenta, la Delrio lascia intravedere sulla scena nazionale una serie di opportunità che, se le quattordici Città italiane sapranno cogliere, porteranno a riempire di efficacia e a fare propri i nuovi, e quasi inesplorati, strumenti di pianificazione alla scala metropolitana, benché - al netto di Roma - solo Milano, Napoli e l'area che gravita intorno Torino possono ritenersi vere aree metropolitane.

Proprio in merito a questi nuovi strumenti di pianificazione, ecco che per la prima volta in Italia, entra nel quadro normativo il Piano strategico triennale del territorio metropolitano, seppur l'attività di pianificazione strategica alla scala urbana abbia in Italia una storia ben meno recente. Sono ormai moltissime, le città che sulla base delle pregresse esperienze europee ed estere, hanno elaborato, a partire dagli anni duemila, (prima tra tutte la Città di Torino nel 1999) un Piano strategico, inteso come strumento di indirizzo di natura assolutamente volontaria e sperimentale capace di definire visioni per il futuro della città a cui si riferisce: un'area quasi sempre riconducibile alla scala urbana, ad eccezione di Torino e Milano, le uniche in Italia ad aver praticato la pianificazione strategica ad una scala "più metropolitana". Oggi l'attività di pianificazione tradizionalmente intesa lascia spazio ad uno strumento dalla forma e dalle caratteristiche differenti, sebbene gli scopi siano I medesimi. Oggi, il Piano istituzionalizzato è "...inteso come atto di indirizzo per l'ente e per l'esercizio delle funzioni dei Comuni e delle unioni di Comuni compresi nel predetto territorio" (comma 44 art. 1 legge 56/14), con un orizzonte temporale anomalo rispetto a quella che è la sua vera natura strategica: stiamo, infatti, parlando di un piano triennale, durata troppo breve per fare ragionamenti propri della pianificazione strategica, che, come vedremo, copre uno spettro temporale ben più ampio, che si aggira solitamente intorno ai quindici - vent'anni, Altro elemento limitante del piano è il suo territorio: il piano per legge deve fare riferimento al territorio della nuova Città metropolitana, la quale ricordiamo coincidere con il territorio della sua ex provincia omonima. Il piano, perciò, non è chiamato a considerare tutti quei fenomeni metropolitani che, per la maggior parte delle città, sconfinano l'ex confine provinciale.

E' chiaro, fin da subito, che i nuovi enti dovranno fare i conti con non pochi problemi. La stessa Città metropolitana non è, oggi, il risultato di un ragionamento avviato negli anni Novanta e a dimostrarlo sono sia le ancora non chiare funzioni ad essa attribuite, sia i suoi confini, che - a dire il vero - non rispecchiano le geometrie proprie dei fenomeni metropolitani. Questi sono territori tempestivamente investiti da questioni metropolitane, ovvero da problemi e fenomeni con così diverse logiche e geografie da non poter essere contenuti in un unico chiaro e definito confine: le aree metropolitane hanno confini mobili, a geometria variabile. Ecco il perché della critica al comma 6 dell'art. 1 della stessa legge, specialmente se prendiamo due città come esempio, Torino e Milano. Senza perdersi nei dettagli, stiamo confrontando una Città metropolitana troppo "larga", la prima, con una a cui i confini stanno troppo "stretti”, Milano.

Da cornice alle neonate Città metropolitane, con la legge 56/2014 si è avviato il tema del riordino delle autonomie locali. La 56, infatti, propone un modello delle autonomie fondato su soli due livelli territoriali eletti di primo grado (Regioni e Comuni), a cui si aggiunge un terzo livello di governo e di governance, riconducibile alla Città metropolitana e a tutti i territori chiamati a razionalizzarsi in Unioni di Comuni per coprire il livello d'area vasta.

E' la stessa legge ad aprire, oggi, un dibattito istituzionale e politico abbastanza coraggioso in merito al riordino delle autonomie locali, all'interno di un processo più ampio di riforma complessiva degli enti locali e territoriali. Il disegno di legge costituzionale approvato, in attesa dell'esito del referendum va nuovamente, dopo il 2001, a riformare il Titolo V, prevedendo, oltre alla soppressione delle province, la ridefinizione dei rapporti tra Stato e Regioni, di fatto ridimensionando il ruolo e i poteri di queste ultime, centralizzando molte delle competenze oggi "concorrenti"; ciò comporterebbe, con una serie di pro e di contro, una sorta di neo-centralismo statale. Questa prospettiva potrebbe ridefinire anche i pesi a livello locale, con un diverso e più forte riconoscimento del ruolo delle Città metropolitane e, per certi versi, anche dei Comuni.

In un contesto tanto complicato quanto interessante, come quello appena presentato, sorge spontaneo un primo quesito: questi enti saranno in grado di governare i fenomeni metropolitani che li attraversano, caratterizzano e interessano? Il titolo della presente tesi - volutamente provocatorio - Città che governa o che va governata, suggerisce l'immagine di un nuovo ente che da solo non ce la può fare. Un ente, per la maggior parte dei casi, ancora poco maturo per poter governare e gestire efficacemente la serie di fenomeni metropolitani a cui si chiede risposta. In questo quadro, tra le possibilità offerte dalla legge 56 per dare impulso alle pratiche di intercomunalità, vi è la possibilità di istituire le Zone omogenee, Previste come facoltà dallo statuto della Città metropolitana, le Zone omogenee possono essere costituite come articolazione del territorio provinciale, delimitate secondo caratteristiche geografiche, demografiche, storiche, economiche ed istituzionali. Se da un lato le Zone omogenee possono essere percepite come opportunità, dall'altro appaiono come una contraddizione se si fa riferimento al tema della semplificazione istituzionale: è bene specificare che le Zone omogenee sono sì un "tassello in più", ma non si inseriscono nel panorama istituzionale come nuovi enti a metà tra i Comuni e la Città metropolitana; le Zone omogenee (da qui in poi, Zo) si propongono come semplici strumenti che possono essere d'aiuto alle realtà comunali. Da un lato per la gestione, in forma associata, di servizi e per alcune specifiche competenze delegate dalla Città metropolitana. Le Zo possono, inoltre, rappresentare occasione per ridefinire i modelli di governance locale, predisponendo terreno fertile al Comuni per avviare nuove forme di cooperazione intercomunale; dall'altra, le Zo possono diventare un livello di rappresentanza degli interessi locali, interlocutori più strutturati tra gli interessi locali e le questioni di area metropolitana, arricchendo così il dialogo ed il confronto tra Città metropolitana ed i Comuni di cui essa si costituisce. Esse, infine, possono essere la giusta chiave di volta per allargare la partecipazione ai processi di trasformazione del territorio e portare i Comuni ad abituarsi a cooperare, superando il tipico campanilismo comunale.

Obiettivo generale del presente lavoro, è quello di trattare le questioni metropolitane che stanno investendo il territorio nazionale, con particolare interesse verso II territorio metropolitano milanese.

La tesi propone il caso milanese per due principali motivi: il primo è dettato dal fatto che chi scrive ha maturato interesse ad approfondire le questioni metropolitane milanesi in quanto ha avuto la possibilità, attraverso l'attività di tirocinio svolta presso il Centro Studi PIM, di partecipare al processo che ha portato, come primo risultato, all'elaborazione del primo piano strategico triennale del territorio metropolitano; il secondo motivo è scaturito dalla volontà e necessità di comprendere come in futuro si muoveranno una serie di "cose" all'interno del territorio milanese, che sono state "smosse" dal processo di pianificazione strategica. Il milanese sta, infatti, compiendo i suoi primi passi su una strada ancora tutta da esplorare che porterà, inevitabilmente, a fare proprio un nuovo modello di governance multilivello attraverso la messa in moto delle sette Zone omogenee previste nel territorio dell'ex provincia di Milano, valorizzandone al massimo, come vedremo, il ruolo, Individuandone le progettualità e valorizzandone le potenzialità, utilizzandole come "strumenti di lavoro" nella fase di elaborazione del futuro Piano Territoriale Metropolitano.

Chi scrive si propone - in sintesi - di indagare l'efficacia ed i possibili modelli di sviluppo delle Zone omogenee in ragione dei quali, quello milanese potrebbe andare a configurarsi alla scala nazionale come un modello di riferimento per alcune delle altre realtà metropolitane che in questo momento sono chiamate a sperimentare nuovi modi di fare pianificazione, di governare i processi metropolitani e di autogovernarsi. Come dimostrano alcune più recenti vicende, il milanese potrebbe inserirsi nel panorama italiano come un esempio, perché è stato capace di aggirare la questione relativa alla temporalità del nuovo piano, cogliendo le opportunità che il quadro normativo ha offerto in merito alla possibilità di governare i fenomeni metropolitani attraverso le sue Zone omogenee, valorizzandone il ruolo.