II territorio italiano da sempre è stato caratterizzato da una moltitudine di centri di piccola dimensione. Questa frammentazione è stata poi alla base della odierna situazione amministrativa, aspetto che ha portato alla costituzione di confini comunali che nella maggior parte non si basano su reali fatti economici, storici e culturali omogenei e unitari. Oggi però questa suddivisione non è più in grado di gestire dinamiche e sviluppi collegati alla globalizzazione e per essere governate hanno la necessità di una base territoriale più ampia. In questa ottica è quindi importante prevedere uno sviluppo dell'associazionismo intercomunale che sappia confrontarsi con la competizione economica. Queste considerazioni valgono sia nell'ambito della gestione di servizi, dove la scarsità di risorse porta alla necessità di una coordinazione più efficiente, che in quello delle politiche come il governo del territoriale che sarà l'argomento principale della presente tesi.

La presente tesi è nata da un particolare interesse personale verso le dinamiche della pianificazione locale e delle numerose problematiche riscontrabili nei piccoli Comuni. Questo aspetto è stato inoltre incentivato dalla mia esperienza Erasmus a Stoccolma che mi ha portato a confrontarmi con una pianificazione locale diversa, in cui non esistono i piccoli Comuni ma enti che governano ampie porzioni di territorio. L'obiettivo di questo lavoro è quindi quello di analizzare nel dettaglio i piccoli Comuni, europei e italiani, nella gestione dei servizi e principalmente nel governo del territorio. La finalità di tutte queste analisi è quella di avere una adeguata base conoscitiva per prevedere una ipotesi di un nuovo governo del territorio e configurazione della Regione Piemonte.

L'elaborato si suddivide in sei capitoli partendo da una analisi più generale per concentrarsi nell'ultimo capitolo al territorio piemontese. Nel primo capitolo si è deciso di fare un analisi a livello europeo andando ad analizzare quali sono state le decisioni principali dei vari stati per affrontare la frammentazione territoriale. La ricerca della dimensione amministrativa ottimale è stata una delle tematiche principali degli ultimi anni ed ha portato a due modelli associativi differenti: uno legato alle fusione di più Comuni e l'altro alla intercomunalità.

Infine è stata fatta una breve analisi di alcuni strumenti interessanti di governo del territorio a scala intercomunale.

In seguito si è scesi al caso italiano e in primo luogo si è analizzata la situazione dei piccoli Comuni per dimensione, superficie e caratteristiche economiche; sono poi stati descritti i punti di forza e le criticità dei singoli centri. Un altro importante aspetto che è stato analizzato è il quadro legislativo che non è stato mai molto incisivo per porre rimedio alla frammentazione. Infatti il principale limite allo sviluppo di una adeguata pianificazione territoriale a scala intercomunale risulta essere proprio la mancata base istituzionale. Dal punto di vista normativo, il passo più importante è stato compiuto solo nel 1990 con la riforma dell'ordinamento degli enti locali, con la quale sono state nomiate le forme associative comunali, tra cui l'Unione dei Comuni. Si è quindi analizzato nel dettaglio questa forma associativa e le Comunità Montane, la loro distribuzione, numero di Comuni membri e superficie nel territorio italiano.

La mancanza di opportune riforme e di una legge di principi di governo del territorio a livello nazionale ha portato molte Regioni ad apportare elementi riformatori nelle proprie leggi di governo del territorio. Una decisiva diffusione della pianificazione associata è dovuta alla nuova concezione di piano locale, proposta dall'Imi nel 1995 e recepita negli anni da molte Regioni. Sono stati avviati dei processi autonomi di riforma della pianificazioni e sono state varate una serie di leggi regionali di "seconda generazione" nelle quali sono stati attuati principi, strumenti e procedimenti innovativi. In questa ottica si sviluppa il quarto capitolo, andando ad esaminare alcune delle leggi regionali più interessanti e alcuni casi di pianificazione associata di diverso genere.

In seguito si è analizzato il caso piemontese e in particolare la distribuzione e la conformazione dei piccoli Comuni, delle Unione di Comuni e le Comunità Montane. In Piemonte la legge urbanistica in vigore è ancora la 56/77 che contiene strumenti che oggi non sono più in grado di garantire un adeguato governo del territorio. Per questo motivo sono stati esaminate le criticità della legge in vigore, le innovazioni proposte dalla 488/2007 e i limiti delle ultime modifichi del ddl n°153/ 2011.

Tutti gli elementi analizzati evidenziano come sia necessario studiare e governare il territorio da un diverso punto di vista da quello attuale. In questo quadro parte l'ultimo capitolo della tesi, nel quale è prevista una nuova ipotesi del governo del territorio piemontese basato sullo sviluppo della intercomunalità. Sono stati quindi analizzati tutti i vari aspetti che una riforma di questo tipo dovrebbe contenere e quali sono i possibili limiti della novità. Si è poi deciso di prevedere una ipotesi per una nuova configurazione del territorio della Provincia di Torino che, anche se non ha la pretesa di essere l'unico assetto possibile, ha l'obiettivo di fornire al lettore una possibile applicazione degli elementi proposti.

Per elaborare la presente tesi le fonti consultate sono differenti e comprendo sia libri, atti di convegno, interviste, riviste, quotidiani, decreti leggi e molti documenti di alcuni istituti importanti come ANCI, INU, ESPON, DEXIA. I due documenti che è importante citare, soprattutto per la forte presenza di dati usati per le analisi, sono: l'Atlante dei piccoli Comuni (ANCI) per il caso italiano e l'Europa delle Regioni e degli Enti locali (DEXIA) per i paesi europei.

In conclusione è comunque importante osservare che il presente elaborato presenta alcuni limiti, in parte dovuti alla natura della tesi di laurea. Per prevedere una ipotesi di nuovo governo del territorio sarebbe importante una attiva collaborazione con gli enti locali e la mancanza di questo aspetto ha portato l'elaborazione di un lavoro più teorico. Un secondo aspetto è che nell'ambito analizzato, molte volte contano di più le decisioni politiche di quelle tecniche ed è quindi difficile inquadrare queste problematiche.

L'obiettivo della tesi è stato quello di offrire un inquadramento conoscitivo delle dinamiche in atto dei piccoli Comuni e della pianificazione associata. Questo ha quindi portato alla ipotesi di una riforma del territorio piemontese che ha l’auspicio di essere uno spunto di riflessione e di discussione per i legislatori e uno stimolo per attivare un processo di riforma nel territorio piemontese. In conclusione si cerca quindi di dare una risposta alla domanda del presente nel titolo dell'elaborato: è possibile una pianificazione associata nei piccoli Comuni?

1.4 II modello del Nord Europa

1.4.1 La riforma del governo locale danese

1.4.2 La riforma amministrativa in Grecia

1.5 II modello del Sud Europa

1.5.1 I corpi intercomunali in Francia

1.5.2 I corpi intercomunali in Germania

1.6 Conclusioni e prospettive

1.7 La pianificazione intercomunale in Europa

1.7.1 La pianificazione in Francia

1.7.2 La pianificazione in Svezia

Capitolo 2 - Piccoli Comuni, analisi a livello italiano

2.1 Piccoli Comuni nel territorio italiano

2.2 Analisi dati

2.2.1 Come sono variati i piccoli Comuni dal 1861 al 2011

2.2.2 Analisi demografica

2.2.3 La distribuzione

2.2.4 Territorio e ambiente

2.2.5 Economia

2.3 Potenzialità e vantaggi

2.4 Problematiche e critiche

Capitolo 3 - Tentativi di riforme degli enti locali

3.1 Riforme sulle autonomie dalla legge 142/1990 a oggi

3.1.1 Forme associative nella Legge 142/1990

3.1.2 Riforme dopo il 1990

3.1.3 Titolo V della costituzione

3.1.4 Riforme degli ultimi anni

3.2 Le principali forme associative dalla legge 142/1990 ad oggi

3.2.1 Consorzi

3.2.2 Le Unione dei Comuni

3.2.3 Comunità montane

3.3 Analisi della distribuzione degli enti locali

3.3.1 Unioni dei Comuni

3.3.2 Comunità Montane

3.4 II ruolo del Comune tra passato e futuro

3.5 La nuova prospettiva dell'associazionismo

Capitolo 4 - La Pianificazione associata nelle leggi regionali

4.1 Nuovo interesse per la pianificazione intercomunale

4.2 La pianificazione associata in Emilia Romagna

4.2.1 II PTCP della Provincia di Bologna

4.2.2 II piano associato dell'Unione dei Comuni Valle del Samoggia

4.2.3 Piano associato dell'ambito faentino

4.3 La pianificazione associata in Veneto

4.3.1 I PATI nella Provincia di Padova

4.4 La pianificazione associata in Lombardia

4.4.1 II piano associato delle Terre dei navigli

4.5 La pianificazione associata in Campania

4.5.1 II piano associato del Fortore Beneventano

4.6 La pianificazione associata in Calabria

4.7 Conclusioni e prospettive

Capitolo 5 - La frammentazione territoriale nella Regione Piemonte

5.1 II territorio piemontese

5.2 Distribuzione delle Unione dei Comuni e Comunità Montane

5.2.1 Unione dei Comuni del Nord est torinese

5.3 I limiti della legge n° 56/1977

5.3.1 L'intercomunalità nella legge

5.4 La proposta di legge n° 488/2007

5.4.1 La pianificazione intercomunale nel testo

5.5 La nuova legge n° 153/2011

5.6 L'intercomunalità nei Piani Sovraordinati

5.6.1 II Piano Territoriale Regionale

5.6.2 Piano territoriale di Coordinamento - Provincia di Torino

Capitolo 6 - Un nuovo modello di pianificazione locale in Piemonte

6.1 Verso il superamento dei confini amministrativi

6.2 L'intercomunalità nei processi riformatori

6.3 Verso il superamento dei confini amministrativi

6.4 La struttura del nuovo governo del territorio

6.4.1 Perché si prende come riferimento il ddl n°488/2007

6.4.2 Intercomunalità gestita dalle Unione di Comuni

6.4.3 Uffici tecnici unificati

6.4.4 Incentivazione e obbligatorietà della pianificazione associata

6.4.5 La nuova configurazione della Provincia di Torino

6.4.6 La Pianificazione Strutturale locale associata

6.4.7 II Regolamento Urbanistico associato

6.4.8 II Piano operativo

6.4.9 La Perequazione intercomunale

6.5 I limiti della intercomunalità e le possibili soluzioni

Conclusione

Appendice A

Indice tabelle

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• Provincia di Padova

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• Regione Calabria

• Regione Campania

• Regione Emilia Romagna - II piano territoriale regionale

• Regione Lombardia - II piano territoriale regionale

• Regione Piemonte - Direzione Programmazione Strategica

• Regione Piemonte - II piano territoriale regionale

• Regione Veneto - II piano territoriale regionale

• Unioni di comuni e l'associazionismo

• Unione Terre dei Navigli

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