Un passo decisivo potrebbe essere la promozione della fusione dei Comuni per evitare l’alta dispersione e frammentazione locale, ma senza alcun incentivo, in un Paese come l’Italia, grande protagonista del cosiddetto “campanilismo”, un’azione del genere non riscuoterebbe alcun successo.

In situazioni di questo genere si trovano grandi contrasti, come, ad esempio, due Comuni confinanti nei loro Piani Regolatori individuano proposte totalmente differenti e non comunicanti (e molte volte anche in contrasto). E sicuramente tutto questo rappresenta un alto costo per la spesa pubblica. Nell’ottica quindi di un governo del territorio coordinato ed efficace si fa riferimento all’intercomunalità che, soprattutto a partire dalla legge 142/90 sulle autonomie locali, ha assunto una rilevanza “di massa” riportando il nodo della dimensione territoriale per le politiche pubbliche al centro della riflessione. Un’intercomunalità che prima del 1990 non aveva riscosso grande successo, così come non riuscirono ad avere un adeguato e pieno sviluppo i tentativi di individuazione di un Ente intermedio tra Regione e Comuni, attivati principalmente con l’istituzione dei Comitati Comprensoriali. Dopo il 1990, invece, l’attenzione si sposta verso l’importanza dell’esercizio associato dei servizi, delle funzioni, tra cui l’attività di pianificazione. Ed è così che le Unioni di Comuni e le altre forme associative comunali assumono un ruolo sempre più importante nel definire le strategie per lo sviluppo del loro territorio e del benessere dei cittadini.

Oltre ai Comuni anche le Province rappresentano un elemento di frammentazione, soprattutto in seguito al loro rapido incremento, avvenuto dopo il 1990 quando si rinvigorirono sotto l’aspetto istituzionale e funzionale. Il loro cammino è stato però più “tormentato” rispetto a quello dei Comuni, in quanto da alcuni anni sono oggetto di ipotetici riordini e soppressioni; non ultima la decisione del governo Monti di ridurre il numero delle Province delle Regioni a Statuto ordinario da 86 a 51 (ma gli unici principi ispiratori di questa manovra sono di riduzione della spesa pubblica).

E che dire delle Città metropolitane. Entrate anche loro nel dibattito nazionale con la legge 142/90 e successivamente inserite nella Costituzione nel 2001, esse non hanno mai avuto un reale punto di partenza per la loro istituzione e ancora oggi esistono solo sulle carte normative (anche in questo caso sono state richiamate in causa dal governo Monti).

Il dibattitto sugli Enti locali ha avuto inizio nel 1990, anno dell’entrata in vigore della legge sul nuovo ordinamento delle autonomie locali. A partire da quella data è iniziata una fase che può essere definita di lunga transizione verso la concreta affermazione del principio autonomistico che, seppur facente parte dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale repubblicano, per troppi anni è rimasto al livello di una mera dichiarazione d’intenti che non ha avuto alcun seguito all’interno di concreti interventi normativi.

Gli anni Novanta, invece, hanno visto il legislatore fermamente impegnato nella volontà di riformare a partire dalla base l’assetto complessivo delle pubbliche amministrazioni. La fine degli anni Novanta (con il Testo Unico sull’ordinamento degli enti locali del 2000) puntava invece a semplificare la disciplina di riferimento di Comuni e Province, con l’intento di metterli in grado di svolgere un’azione di governo più efficace. L’apice di questo processo riformatore viene raggiunto con la legge di revisione costituzionale del 2001 che riscrive il Titolo V della Parte II della Costituzione in materia di Comuni, Province e Regioni.

Gli anni Duemila, invece, si sono caratterizzati, e tutt’oggi lo sono, da un intervento maggiormente improntato al sistema degli enti locali nell’ottica di una riduzione della spesa pubblica, promulgando diversi decreti legge sul federalismo fiscale. Essi rivedono principalmente le funzioni fondamentali di Comuni e Province.

Ultimo passaggio di questo intervento in continua evoluzione è quello attuato dal governo Monti con l’approvazione della legge 135/2012 che prevede un netto riordino delle Province andando a cambiare notevolmente la struttura dell’Italia.

La tesi parte da un’esperienza di tirocinio all’interno del Settore “Pianificazione territoriale e paesaggistica” della Regione Piemonte. Durante questo periodo si sono affrontate le questioni riguardanti l’intercomunalità con uno “sguardo dall’alto”. Partendo dagli Ait (Ambiti di Integrazione Territoriale) del nuovo Piano Territoriale Regionale si è affrontato il problema della frammentazione locale (che in Piemonte, con i suoi 1206 Comuni, è molto presente). Oltre a ciò si è analizzato il livello normativo nazionale (quindi di conseguenza anche negli adeguamenti normativi regionali) che non ha mai sufficientemente argomentato un qualche percorso per il suo superamento, o per lo meno, per la sua razionalizzazione. Dopo l’adozione del disegno di legge regionale 192/2011, per quanto riguarda in particolare i criteri per poter istituire Unioni di Comuni o altre forme associative (per lo svolgimento di determinate funzioni attribuite a livello nazionale tra cui la pianificazione urbanistica) il nuovo Ptr, con la proposta degli Ait e dei subambiti (aree idonee all’esercizio associato della pianificazione), è in totale difformità.

Ripercorrendo così le diverse esperienze di pianificazione subregionale (a partire dai Comitati Comprensoriali) e i tentativi di pianificazione intercomunale si è cercato di dare la migliore risposta a questi problemi di frammentazione, a livello sia amministrativo sia geografico.

La tesi cerca di dare una risposta a questa necessità di cambiamento all’interno del sistema degli Enti locali, con un occhio particolare alle azioni di pianificazione e di governo del territorio.

I problemi riguardanti la frammentazione sono affrontati nel corso della tesi in tre parti.

La prima parte analizza lo stato degli Enti locali (Comuni, Province e Unioni di Comuni, individuate quali migliori esperienze per l’espletamento della funzione di pianificazione intercomunale) a livello nazionale, con un particolare riguardo per la normativa su cui si fonda questo sistema dal 1990 a oggi.

La seconda parte, invece, riguarda la situazione piemontese (la seconda Regione dopo la Lombardia con il maggior numero di Comuni), analizzandone anche in questo caso l’evoluzione delle autonomie locali e della legislazione regionale, ancora ancorata alla Lur 56/77.

La terza parte, infine, si propone di ripercorrere quelli che sono stati individuati come elementi innovativi del nuovo governo del territorio; elementi che sono presenti solo nelle Leggi urbanistiche più moderne e innovative, quelle cosiddette di seconda e terza generazione e che si spera possano essere riproposti all’interno della Regione Piemonte, in vista (finalmente) di una tanto sperata e attesa riforma della vigente normativa urbanistica.

Per comprendere le ricchezze in grado di aggiungere alla pianificazione ordinaria (e legata alle singole realtà comunali) dei singoli elementi individuati, sono stati analizzati due casi di Piani intercomunali: uno dell’Emilia Romagna e l’altro, per l’appunto, del Piemonte.

Il primo è un Piano Strutturale Associato, secondo quanto introdotto dalla legge dell’Emilia Romagna 20/2000, una delle prime Regioni a essersi dotata di una nuova legge urbanistica regionale secondo i principi di sussidiarietà e di cooperazione.

Il secondo invece è il primo esempio di Piano Regolatore Comunale Unionale presente sul territorio piemontese.

La tesi si conclude con il confronto tra le diverse esperienze e una evidenziazione dei problemi ancora aperti e che devono essere affrontati per giungere a un effettivo governo del territorio.