Gli standard urbanistici in Italia

Gli standard urbanistici, introdotti nella normativa italiana dal D. M. 1444/68, erano il risultato di un ampio dibattito relativo ai metodi da utilizzare per regolamentare la quantità di aree da destinare a servizi nelle aree di ampliamento dei centri abitati. Tale decreto, che stabiliva in 18 metri quadrati la dotazione minima per abitante da riservare a spazi pubblici, attività collettive, verde pubblico e parcheggio fu, man mano che le Regioni si dotavano di una legislazione urbanistica propria, spesso superato proprio dalle legislazioni regionali ed il loro uso diventò di prassi comune. Questa tesi, a quasi quarant'anni dall'emanazione del decreto 1444 si propone, di raccontare come nacque l'idea di utilizzare standard urbanistici nella pianificazione della crescita urbana, in che modo si arrivò alla legislazione nazionale attualmente in vigore e quali furono gli effetti che tale normativa portò nelle legislazioni regionali di prima generazione; vengono quindi posti alcuni interrogativi per capire se sia ancora possibile normare con gli standard urbanistici, così come sono stati pensati nel '68, lo sviluppo futuro delle aree abitate e, infine, sono analizzati i meccanismi di pianificazione "di seconda generazione", ponendo a confronto le leggi urbanistiche regionali emanate dalle Amministrazioni Regionali negli ultimi anni ponendo particolare attenzione allo studio di come il problema sia stato affrontato dalla Regione Lombardia.

Fino all'emanazione della legge 1150/'42, che è ancor oggi la legge fondamentale in materia urbanistica, ogni volta che un comune italiano riteneva necessario formare un piano urbanistico procedeva secondo regole e norme stabilite caso per caso. La legge del 1942 pose particolare attenzione all'attuazione delle scelte della pianificazione prevedendo, in particolare, la possibilità da parte dei comuni di espropriare aree "entro le zone d'espansione dell'aggregato urbano" definite dal PRG per consentire la costituzione di demani di aree e di governare davvero l'espansione delle città. Essa però non fu adoperata anche a causa degli eventi bellici e poi, nell'immediato dopoguerra, essa fu volutamente messa in archivio sulla base della "filosofia" della rincorsa dell'emergenza e del privilegio dei meccanismi "spontanei" del mercato.

La logica dei PRG fu abbandonata e sostituita con la grossolana individuazione delle aree da rendere edificabili, con grande larghezza e senza nessuna preliminare analisi, assegnando un ruolo determinante per la ripresa economica a un'attività edilizia interamente abbandonata alle leggi del più sfrenato spontaneismo.

GLI STANDARD DEL DECRETO INTERMINISTERIALE 1444/68

La domanda di modernità e razionalità che emerse dalle trasformazioni dell'assetto sociale ed economico dell'Italia, i numerosi crolli dovuti al sovraccarico edilizio a Napoli ad Agrigento, l'alluvione di Firenze, l'eccezionale alta marea a Venezia e la crescente congestione del traffico nelle maggiori città, alimentarono negli anni '60 il dibattito urbanistico italiano, portando alla ricerca di nuovi strumenti legislativi. Unica soluzione del problema parve essere l'emanazione di alcune essenziali ed incisive norme operative nell'attesa di una nuova legge urbanistica. La "legge ponte" (765/67) si propose appunto come momento di transizione tra la vecchia legislazione urbanistica e quella nuova limitando le possibilità di edificazione nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici e introducendo gli "standard urbanistici", stabilendo cioè che in tutti i piani urbanistici si dovesse prevedere la presenza di adeguati spazi per le esigenze collettive: il verde e lo sport, le scuole, le attrezzature per la vita civile, la sanità, il commercio, il culto, i parchi urbani e i parcheggi. Per effetto della "legge ponte" quindi le città si dotarono di piani regolatori in modo diffuso e poiché essa imponeva di fatto solo il rispetto di valori minimi di aree da vincolare, fu possibile adattare ad ogni singola realtà quegli standard che il legislatore aveva inteso come controllo minimo della progettazione urbanistica.

La definizione dei rapporti "minimi inderogabili" per la qualità urbana, dopo il DI 1444/68 è entrata nella manualistica, nella tecnica e nella prassi urbanistica ma è ormai considerata obsoleta per almeno due motivi: la rigidità insita nella definizione di standard, che ignora quindi le diverse ragioni dell'articolazione delle misure e la difficoltà di tradurre le quantità prescritte in maggiori qualità insediative.

L'ATTUALE LOGICA DI PIANIFICAZIONE

Le cose sono cambiate a partire dagli anni Novanta quando numerose Regioni hanno dato vita a regole innovative per il governo delle trasformazioni della città e del territorio adottando un nuovo meccanismo di pianificazione che può essere illustrato come segue.

L'atto di pianificazione (comunale, provinciale o regionale) viene diviso in due parti: - una parte fissa nel tempo, cioè valida a tempo indeterminato;

- una parte valida per un arco temporale breve (per esempio, quattro o cinque anni, tempo corrispondente a quello di un mandato amministrativo).

Nella pianificazione infatti una serie di indicazioni e prescrizioni sono considerabili delle invarianti rispetto a tutte le modifiche della realtà immaginabili mentre altre hanno una validità legata a previsioni, a esigenze, a impostazioni politiche, a programmi che hanno una limitata validità nel tempo. Si possono allora, negli elaborati della pianificazione, distinguere due parti:

- il "piano strutturale" - "atemporale" o comunque di lungo periodo, che definisce le regole delle trasformazioni fisiche e le utilizzazioni compatibili;

- il "piano programmatico" -che dovrebbe stabilire, ad ogni quinquennio, quali sono nel prossimo periodo, e solo per questo, le utilizzazioni (le destinazioni) che sono obbligatoriamente prescritte, e quali sono le trasformazioni fisiche, cioè le opere e gli interventi urbanistici ed edilizi esecutivi, tra quelle possibili, che saranno obbligatoriamente realizzate.

Diviene allora possibile modificare l'attuale rapporto tra piano e tempo evitando l'utilizzo delle "varianti" per assicurare flessibilità al piano e consentendo di distinguere con chiarezza le scelte di carattere strettamente tecnico e culturale da quelle che hanno a che fare con le necessità e le decisioni sociali e con le opzioni politiche.

IL CASO-STUDIO DELLA LOMBARDIA

Nel quadro della nuova logica di pianificazione si pone in maniera particolare il caso della Regione Lombardia che ha istituito un nuovo strumento programmatorio/pianificatorio, poi recepito nella nuova legge di governo del territorio, detto Piano dei Servizi e configurato come "prerequisito di base" in assenza del quale non è più possibile procedere alla previsione di sviluppo del territorio comunale. L'aspetto fondamentale del Piano dei Servizi è che esso rappresenta lo strumento di transizione dallo standard quantitativo (espresso in mq di aree per servizi) a quello prestazionale (che si esprime con unità di misura in grado di quantificare il grado di soddisfazione degli utenti).

L'ultima parte di questa tesi, quindi, analizza e commenta la legge Lombarda, descrivendo l'importanza e le implicazioni dell'evoluzione dal concetto di standard a quello di servizio.