SUPERARE LA FRAMMENTAZIONE LOCALE: PROVE DI GOVERNANCE TERRITORIALE IN PIEMONTE

Benedetta Giudice

SUPERARE LA FRAMMENTAZIONE LOCALE: PROVE DI GOVERNANCE TERRITORIALE IN PIEMONTE.

Rel. Carlo Alberto Barbieri, Andrea Rolando. Politecnico di Torino, Corso di laurea magistrale in Pianificazione Territoriale, Urbanistica E Paesaggistico-Ambientale, 2013

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Abstract:	L’Italia, dalla sua unità a oggi, è sempre stata rappresentata da un elevato numero di Comuni. Questo grande numero di amministrazioni ha comportato, sotto l’aspetto sia politico sia istituzionale, una forte frammentazione delle funzioni e delle competenze determinando grandi difficoltà nel governo del territorio. Anche sotto l’aspetto della pianificazione e del governo del territorio questo sistema cosi frammentato non ha facilitato l’evolversi di queste materie, soprattutto visti i nuovi “bisogni” del territorio: la qualità e la tutela ambientale, la qualità paesaggistica, il consumo di suolo etc. Elementi questi che vanno ben oltre i confini amministrativi. Un passo decisivo potrebbe essere la promozione della fusione dei Comuni per evitare l’alta dispersione e frammentazione locale, ma senza alcun incentivo, in un Paese come l’Italia, grande protagonista del cosiddetto “campanilismo”, un’azione del genere non riscuoterebbe alcun successo. In situazioni di questo genere si trovano grandi contrasti, come, ad esempio, due Comuni confinanti nei loro Piani Regolatori individuano proposte totalmente differenti e non comunicanti (e molte volte anche in contrasto). E sicuramente tutto questo rappresenta un alto costo per la spesa pubblica. Nell’ottica quindi di un governo del territorio coordinato ed efficace si fa riferimento all’intercomunalità che, soprattutto a partire dalla legge 142/90 sulle autonomie locali, ha assunto una rilevanza “di massa” riportando il nodo della dimensione territoriale per le politiche pubbliche al centro della riflessione. Un’intercomunalità che prima del 1990 non aveva riscosso grande successo, così come non riuscirono ad avere un adeguato e pieno sviluppo i tentativi di individuazione di un Ente intermedio tra Regione e Comuni, attivati principalmente con l’istituzione dei Comitati Comprensoriali. Dopo il 1990, invece, l’attenzione si sposta verso l’importanza dell’esercizio associato dei servizi, delle funzioni, tra cui l’attività di pianificazione. Ed è così che le Unioni di Comuni e le altre forme associative comunali assumono un ruolo sempre più importante nel definire le strategie per lo sviluppo del loro territorio e del benessere dei cittadini. Oltre ai Comuni anche le Province rappresentano un elemento di frammentazione, soprattutto in seguito al loro rapido incremento, avvenuto dopo il 1990 quando si rinvigorirono sotto l’aspetto istituzionale e funzionale. Il loro cammino è stato però più “tormentato” rispetto a quello dei Comuni, in quanto da alcuni anni sono oggetto di ipotetici riordini e soppressioni; non ultima la decisione del governo Monti di ridurre il numero delle Province delle Regioni a Statuto ordinario da 86 a 51 (ma gli unici principi ispiratori di questa manovra sono di riduzione della spesa pubblica). E che dire delle Città metropolitane. Entrate anche loro nel dibattito nazionale con la legge 142/90 e successivamente inserite nella Costituzione nel 2001, esse non hanno mai avuto un reale punto di partenza per la loro istituzione e ancora oggi esistono solo sulle carte normative (anche in questo caso sono state richiamate in causa dal governo Monti). Il dibattitto sugli Enti locali ha avuto inizio nel 1990, anno dell’entrata in vigore della legge sul nuovo ordinamento delle autonomie locali. A partire da quella data è iniziata una fase che può essere definita di lunga transizione verso la concreta affermazione del principio autonomistico che, seppur facente parte dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale repubblicano, per troppi anni è rimasto al livello di una mera dichiarazione d’intenti che non ha avuto alcun seguito all’interno di concreti interventi normativi. Gli anni Novanta, invece, hanno visto il legislatore fermamente impegnato nella volontà di riformare a partire dalla base l’assetto complessivo delle pubbliche amministrazioni. La fine degli anni Novanta (con il Testo Unico sull’ordinamento degli enti locali del 2000) puntava invece a semplificare la disciplina di riferimento di Comuni e Province, con l’intento di metterli in grado di svolgere un’azione di governo più efficace. L’apice di questo processo riformatore viene raggiunto con la legge di revisione costituzionale del 2001 che riscrive il Titolo V della Parte II della Costituzione in materia di Comuni, Province e Regioni. Gli anni Duemila, invece, si sono caratterizzati, e tutt’oggi lo sono, da un intervento maggiormente improntato al sistema degli enti locali nell’ottica di una riduzione della spesa pubblica, promulgando diversi decreti legge sul federalismo fiscale. Essi rivedono principalmente le funzioni fondamentali di Comuni e Province. Ultimo passaggio di questo intervento in continua evoluzione è quello attuato dal governo Monti con l’approvazione della legge 135/2012 che prevede un netto riordino delle Province andando a cambiare notevolmente la struttura dell’Italia. La tesi parte da un’esperienza di tirocinio all’interno del Settore “Pianificazione territoriale e paesaggistica” della Regione Piemonte. Durante questo periodo si sono affrontate le questioni riguardanti l’intercomunalità con uno “sguardo dall’alto”. Partendo dagli Ait (Ambiti di Integrazione Territoriale) del nuovo Piano Territoriale Regionale si è affrontato il problema della frammentazione locale (che in Piemonte, con i suoi 1206 Comuni, è molto presente). Oltre a ciò si è analizzato il livello normativo nazionale (quindi di conseguenza anche negli adeguamenti normativi regionali) che non ha mai sufficientemente argomentato un qualche percorso per il suo superamento, o per lo meno, per la sua razionalizzazione. Dopo l’adozione del disegno di legge regionale 192/2011, per quanto riguarda in particolare i criteri per poter istituire Unioni di Comuni o altre forme associative (per lo svolgimento di determinate funzioni attribuite a livello nazionale tra cui la pianificazione urbanistica) il nuovo Ptr, con la proposta degli Ait e dei subambiti (aree idonee all’esercizio associato della pianificazione), è in totale difformità. Ripercorrendo così le diverse esperienze di pianificazione subregionale (a partire dai Comitati Comprensoriali) e i tentativi di pianificazione intercomunale si è cercato di dare la migliore risposta a questi problemi di frammentazione, a livello sia amministrativo sia geografico. La tesi cerca di dare una risposta a questa necessità di cambiamento all’interno del sistema degli Enti locali, con un occhio particolare alle azioni di pianificazione e di governo del territorio. I problemi riguardanti la frammentazione sono affrontati nel corso della tesi in tre parti. La prima parte analizza lo stato degli Enti locali (Comuni, Province e Unioni di Comuni, individuate quali migliori esperienze per l’espletamento della funzione di pianificazione intercomunale) a livello nazionale, con un particolare riguardo per la normativa su cui si fonda questo sistema dal 1990 a oggi. La seconda parte, invece, riguarda la situazione piemontese (la seconda Regione dopo la Lombardia con il maggior numero di Comuni), analizzandone anche in questo caso l’evoluzione delle autonomie locali e della legislazione regionale, ancora ancorata alla Lur 56/77. La terza parte, infine, si propone di ripercorrere quelli che sono stati individuati come elementi innovativi del nuovo governo del territorio; elementi che sono presenti solo nelle Leggi urbanistiche più moderne e innovative, quelle cosiddette di seconda e terza generazione e che si spera possano essere riproposti all’interno della Regione Piemonte, in vista (finalmente) di una tanto sperata e attesa riforma della vigente normativa urbanistica. Per comprendere le ricchezze in grado di aggiungere alla pianificazione ordinaria (e legata alle singole realtà comunali) dei singoli elementi individuati, sono stati analizzati due casi di Piani intercomunali: uno dell’Emilia Romagna e l’altro, per l’appunto, del Piemonte. Il primo è un Piano Strutturale Associato, secondo quanto introdotto dalla legge dell’Emilia Romagna 20/2000, una delle prime Regioni a essersi dotata di una nuova legge urbanistica regionale secondo i principi di sussidiarietà e di cooperazione. Il secondo invece è il primo esempio di Piano Regolatore Comunale Unionale presente sul territorio piemontese. La tesi si conclude con il confronto tra le diverse esperienze e una evidenziazione dei problemi ancora aperti e che devono essere affrontati per giungere a un effettivo governo del territorio.
Relatori:	Carlo Alberto Barbieri, Andrea Rolando
Tipo di pubblicazione:	A stampa
Soggetti:	G Geografia, Antropologia e Luoghi geografici > GG Piemonte SS Scienze Sociali ed economiche > SSD Politica
Corso di laurea:	Corso di laurea magistrale in Pianificazione Territoriale, Urbanistica E Paesaggistico-Ambientale
Classe di laurea:	NON SPECIFICATO
Aziende collaboratrici:	NON SPECIFICATO
URI:	http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/3074
Capitoli:	INTRODUZIONE PARTE I - IL QUADRO NAZIONALE 1. GOVERNO DEL TERRITORIO E FRAMMENTAZIONE LOCALE 2. LA FRAMMENTAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REALTÀ ITALIANA 2.1 L'evoluzione storica delle autonomie locali 2.2 I Comuni 2.2.1 Problema della frammentazione dei piccoli Comuni 2.3 Le Province 2.4 Le associazioni comunali 3. LA RIFORMA DEGLI ENTI LOCALI 3.1 La normativa ante 1990 3.2 La legge di riforma 142/1990 3.2.1 Le Province 3.2.2 Le aree metropolitane 3.2.3 I diversi istituti associativi 4. EVOLUZIONE DEL QUADRO NORMATIVO NAZIONALE 4.1 La riforma amministrativa delle leggi Bassanini 4.2 II Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali del 2000 4.3 L'azione legislativa governativa 2009-2011 4.4 La carta delle autonomie locali: un percorso interrotto 4.5 Il riordino istituzionale del governo Monti (Ln 135/2012) 4.6 Le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane PARTE II - LA SITUAZIONE PIEMONTESE 1. LE AUTONOMIE LOCALI PIEMONTESI l.1 Comuni 1.2 Le Province 2. IL PIEMONTE PRIMA DELLA RIFORMA DEL 1990 2.1 Prima esperienza di programmazione regionale (IRES): le aree ecologiche 2.2 Nascita della Regione 2.3 La legge urbanistica di “Tutela ed uso del suolo” (Lur 56/77) 2.4 La questione dell’ente intermedio 2.4.1 I Comprensori e la pianificazione sub-regionale 2.5 La pianificazione intercomunale 3. IL PIEMONTE DOPO LA RIFORMA 3.1 Anni novanta: l'attuazione della 142/90 3.1.1 Ipotesi di accorpamenti comunali 3.2 Legge regionale 45/94 3.2.1 IL primo Piano Territoriale Regionale 3.2.2 L'avvio della pianificazione provinciale 4. GLI ANNI PIÙ RECENTI 4.1 Le commissioni del paesaggio: una funzione esercitata in forma associata 4.2 Un esempio di cooperazione istituzionale: Programmi Territoriali Integrati 4.3 II nuovo Ptr c il primo Ppr 4.3.1 Le ripartizioni territoriali del Ptr e del Ppr 4.3.1.1 I Quadranti 4.3.1.2 Ambiti d'integrazione Territoriale (Ait) e subambiti degli Ait 4.3.1.3 Ambiti di Paesaggio e Unità di Paesaggio 4.4 Nuovi scenari: verso una nuova legge urbanistica regionale 4.4.1 La riforma con il DdL 488/2007 4.4.2 La modifica della Lur con il DdL 153/2011 4.5 Lr 11/2012: Disposizioni organiche in materia di Enti Locali 4.6 Rapporto tra le previsioni della Ir 11/2012 e il nuovo Piano Territoriale Regionale 4.7 Le unioni di comuni PARTE III - ESPERIENZE DI GOVERNO DEL TERRITORIO 1. LE NUOVE LEGGI DI GOVERNO DEL TERRITORIO: ELEMENTI INNOVATIVI PER IL SUPERAMENTO DELLE FRAMMENTAZIONI 1.1 II riconoscimento delle politiche ambientali e paesaggistiche 1.2 La perequazione territoriale 1.2.1 La perequazione territoriale nelle Leggi regionali 1.3 Le Conferenze di pianificazione 1.3.1 Le Conferenze di Pianificazione nelle Leggi regionali 1.4 II ruolo della pianificazione “intermedia" 1.5 La necessità di una riforma della legislazione esistente 1.6 Un esempio nel panorama italiano di pianificazione locale in forma associata: il caso dell'Ambito faentino 1.6.1 La legge urbanistica regionale dell'Emilia Romagna (Lr 20/2000) E sua applicazione 1.6.2 Le Unioni in Emilia Romagna 1.6.3 L'Unione della Romagna Faentina 1.6.4 IL Piano Strutturale Comunale Associato dell1 Ambito faentino 1.6.4.1 L’iter del Piano 1.6.4.2 Caratteristiche del Piano 2. PIEMONTE: VERSO UNA RIFORMA DELLA LEGISLAZIONE PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO 2.1 L'attuazione degli strumenti di pianificazione regionale e provinciale 2.2 Esperienze di cooperazione interregionale 2.3 Le Conferenze di pianificazione in Piemonte 2.4 La pianificazione comunale associata in Piemonte: l'esempio del Piano regolatore comunale unionale dell'Unione Coser Bassa Vercellese 2.4.1 Le Unioni in Piemonte: un riepilogo 2.4.2 L’Unione Coser Bassa Vercellese 2.4.3 II Piano Regolatore Generale Unionale 2.5 Permane un problema legislativo CONCLUSIONI BIBLIOGRAFIA SITOGRAFIA NORMATIVA DI RIFERIMENTO
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principio di sussidiarietà, completezza ed efficienza) Legge 3 agosto 1999, n. 265 “Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali nonché modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142” Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione” Decreto Legge 31 maggio 2011, n. 78 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 Legge 5 maggio 2009, n. 42 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione” Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138 “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo sviluppo” convertito in legge il 14 settembre 201 l,n. 148 Disegno di legge n. 2259 della XVI legislatura, “Carta delle autonomie” Legge 7 agosto 2012, n. 135 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini” Modifica del Titolo V della Costituzione (2001) Normativa della Regione Piemonte Legge istitutiva dei comprensori: 4 giugno 1975, n. 41 “Individuazione e istituzione dei comprensori” Legge regionale 19 agosto 1977, n. 43 “Le procedure della programmazione” Legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 “Tutela ed uso del suolo” Legge regionale 16 marzo 1989, n. 16 “Riordino dell’esercizio delle funzioni amministrative nelle materie di competenza regionale e indirizzi normativi per la delega di funzioni amministrative” Legge regionale 2 dicembre 1992, n. 51 “Disposizioni in materia di circoscrizioni comunali, unione e fusione di Comuni, circoscrizioni provinciali” Legge regionale 10 novembre 1994, n. 45 “Norme in materia di pianificazione del territorio: modifiche alla L.R. 5 dicembre 1977, n. 56 e successive modifiche e integrazioni e alle LL.RR. 16 marzo 1989, n. 16 e 3 aprile 1989, n. 20” Legge regionale 26 aprile 2000, n. 44 “Disposizioni normative per l’attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 - Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni e agli Enti Locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59” Legge regionale 26 gennaio 2007, n. 1 “Sperimentazione di nuove procedure per la formazione e l'approvazione delle varianti strutturali ai piani regolatori generali. Modifiche alla legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 (Tutela ed uso del suolo)” Disegno di Legge regionale n. 488 presentato il 13 novembre 2007 “Legge della pianificazione per il governo del territorio” Legge regionale 1 dicembre 2008, n. 32 “Provvedimenti urgenti di adeguamento al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137)” Disegno di legge regionale n. 153 presentato il 13 luglio 2011 “Nuove modifiche alla legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56” Legge regionale 28 settembre 2012, n. 11 “Disposizioni organiche in materia di Enti Locali” Normativa di altre Regioni Legge regionale della Toscana, 16 gennaio 1995, n. 1 “Norme per il governo del territorio” Legge regionale della Toscana, 3 gennaio 2005, n. 1 “Norme per il governo del territorio” Legge regionale della Liguria, 4 settembre 1997, n. 36 “Norme per il governo del territorio” Legge regionale del Lazio, 22 dicembre 1999, n. 38 “Norme sul governo del territorio” Legge regionale della Basilicata, 11 agosto 1999, n. 23 “Tutela, governo ed uso del territorio” Legge regionale dell’Emilia Romagna, 24 marzo 2000, n. 20 “Disciplina generale sulla tutela e l’uso del suolo” Legge regionale della Puglia, 27 luglio 2001, n. 20 “Norme generali di governo e uso del territorio” Legge regionale dell’Emilia Romagna, 6 luglio 2009, n. 6 “Governo e riqualificazione solidale del territorio” Legge regionale del Veneto, 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio (Titolo così modificato da comma 1, art. 1, legge regionale 26 maggio 2011, n. 10 che ha aggiunto dopo le parole “Norme per il governo del territorio” le parole “e in materia di paesaggio”) Legge regionale dell’Umbria, 22 febbraio 2005, n. 11 “Norme in materia di governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale”

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