La capitalizzazione delle esperienze di progettazione integrata territoriale in Sicilia

Introduzione

Gli anni Novanta in Italia hanno rappresentato un banco di prova per la sperimentazione di politiche di sviluppo per il Mezzogiorno basate sull'azione endogena dei territori. Durante questa stagione le politiche intraprese per lo sviluppo delle aree del Sud Italia sono state sottoposte ad una profonda revisione che ha portato all'adozione di strategie e di strumenti improntati sulla territorializzazione dello sviluppo, ovvero sull'instaurazione di azioni di sviluppo locale condivise che nascono al livello dei territori, in cui soggetti locali interagiscono, rivestono nuove responsabilità e valorizzano risorse e specificità dei luoghi. Ciò che ha caratterizzato questa fase di riflessione sulle politiche di sviluppo e sugli strumenti è un riacceso interesse per il territorio, riconoscibile attraverso l'introduzione di nuove parole chiave: approccio "bottoni-up" allo sviluppo, la centralità del territorio, la concezione multidimensionale, integrata e intersettoriale delle politiche, la negoziazione fra gli attori e la contrattualizzazione formale dei diversi interessi presenti (Governa 2008).

Il superamento della Cassa per il Mezzogiorno ha segnato, non solo simbolicamente, un passaggio fondamentale tra politiche per concezione nettamente diverse, sostituendo man mano l'azione di natura fortemente centralizzata dello Stato e una modalità di finanziamento degli investimenti "a pioggia", con politiche per la, promozione dello sviluppo locale volte alla valorizzazione della dimensione territoriale. Il nuovo approccio, ha rappresentato a tutti gli effetti una modalità alternativa di affrontare la "Questione meridionale", un passaggio forte che ha segnato peraltro il cosiddetto "rientro in agenda" (Donolo, 2002) dopo anni di intervento straordinario con i relativi effetti distorsivi che questo approccio ha avuto per le economie e le società meridionali. Queste politiche, quindi, assumono un significato particolare per il Mezzogiorno, perché nelle regioni del Sud concentrano i maggiori sforzi finanziari e sono investite da una specifica missione -generale di promozione diffusa dello sviluppo. Con la fase di programmazione dei Fondi comunitari per il periodo 2000-2006 si è formalizzato questo nuovo modello di programmazione territoriale coinvolgendo le sette Regioni Obiettivo 1 in ritardo di sviluppo del Mezzogiorno in un profondo processo di sperimentazione.

In realtà, oggi, è accesa una discussione critica sulle politiche di promozione dello sviluppo per il Mezzogiorno, che è ancora del tutto aperta nella fase di transizione tra i periodi di programmazione 2000-2006 e 2007-2013, in cui si rimette in discussione l'intero impianto che ha caratterizzato le politiche di questa stagione a causa di un effettivo parziale raggiungimento degli obiettivi. Si assiste dunque ad un indebolimento di quel ripensamento dell'azione politica e delle tracce del rinnovamento culturale intorno sullo sviluppo "dal basso". La causa di questa crisi è data dai risultati inferiori alle attese che le politiche per lo sviluppo del Mezzogiorno hanno ottenuto in termini di riduzione del divario tra il Nord e il Sud, ancora persistente nonostante l'imponente impiego di risorse pubbliche. Ad alcuni anni dalla conclusione di questa stagione di sperimentazione, si è avviata una fase di valutazione dei risultati che ha alimentato il dibattito ancora in atto in Italia e che vede schierarsi autori su posizioni contrastanti (Barca, 2006; Rossi, 2005, 2007; Viesti, 2003, 2007; Donolo, 2002, 2008).

Un excursus sulle diverse posizioni sostenute rivela un diverso approccio al problema da parte degli autori, e lascia emerge oltre tutto anche un diverso modo si vedere il Sud, da territorio omologato a fonte di innumerevoli diversità. In un breve accenno, nella visione scettica (Rossi, 2005), dato l'elevato impiego di risorse pubbliche rispetto ai risultati ottenuti si auspica l'interruzione di questa strategia in quanto fonte di eccessivi sprechi di fronte ad un persistente divario che si registra tra il Nord e il Sud. E di fronte soprattutto all'impossibilità di definire strategie di sviluppo coerenti ed efficaci attraverso le azioni dei governi locali, contro una più decisa manovrabilità dall'alto. Posizioni più propositive ritengono invece che la strada intrapresa rappresenti un vero e proprio punto di svolta e che sia da continuare nella prospettiva futura delle politiche di sviluppo, mantenendo dunque continua e ordinaria la sperimentazione avviata negli ultimi anni. Le acquisizioni dei governi locali, che pur vengono mese in dubbio, hanno un peso maggiore rispetto ad alcuni risultati discutibili e soprattutto i processi sono lunghi per potere approntare una valutazione credibile.

E stato un totale fallimento? Bisogna ritornare ad una gestione centralizzata delle politiche? Il governo locale al Sud non è credibile? Oppure si è giunti ad vero e proprio punto di svolta da cui ricominciare?

Le critiche alla precedente stagione di promozione dello sviluppo autoindotto hanno messo fortemente in crisi il ruolo delle politiche di sviluppo locale sperimentate nel Mezzogiorno e indebolito le prospettive di una nuova stagione di sviluppo "dal basso" soprattutto in un momento in cui si prestava ad essere formalizzata la nuova fase di programmazione dei Fondi Strutturali 2007-2013.

Una valutazione più ampia, che all'insieme delle esperienze di programmazione negoziata e di progettazione integrata passate, lascia emergere diverse acquisizioni socio-istituzionali oltre ai suddetti limiti. I cambiamenti sono tanti, i soggetti locali si sono trovati a doversi confrontare tra di loro e a confrontarsi con le politiche di sviluppo, ad assolvere ruoli di responsabilità e maggiore autonomia. Si è assistito al consolidamento e all'apprendimento di competenze e pratiche e alla costruzione di nuove forme di governo multilivello che hanno coinvolto i governi locali in processi di sviluppo a livello globale.

A questo punto riprendere il discorso da "zero", come alcuni autori suggeriscono (Rossi, 2005), vorrebbe dire non raccogliere questa eredità accumulata, o peggio ancora attribuire alle regioni del Sud l'incapacità di non aver raggiunto gli esiti sperati per una incompetenza tutta meridionale di non riuscire a fare buone pratiche. In realtà sappiamo che le pratiche al Sud come al Nord possono essere sia positive che negative (Viesti, 2007), e che è necessario partire da quello che si è realizzato per fornire spunti utili alla nuova programmazione 2007-2013.

Rintracciare le radici dell'affermazione del nuovo approccio adottato necessita di indagare alcuni cambiamenti nelle condizioni di contesto sia a scala europea che nazionale. Il riferimento è sia al generale processo di ridefinizione degli assetti istituzionali avviato alla fine degli anni'80 rivolto alle decentralizzazione delle competenze in linea con il principio di sussidiarietà sia al ruolo di sperimentazione dell'Unione Europea nella promozione di politiche territoriali e urbane che aprono nuove prospettive al livello locale. Sotto l'azione delle nuove condizioni politico-istituzionali verificatesi simultaneamente in Europa e in Italia, infatti, anche nel nostro paese è mutata la percezione del contesto locale portando all'apertura di una prospettiva incentrata sulla dimensione territoriale delle politiche.

L'Unione Europea ha rivestito un ruolo decisivo nel cambiamento, fattori come il consistente dispiegamento di risorse e l'influenza che i programmi e i fondi comunitari, hanno contagiato le pratiche territoriali nazionali e ne hanno costituito l'imprinting culturale.

Si è assistito ad una graduale istituzionalizzazione di strumenti per l'attuazione dello sviluppo locale in ambiti diversi, dai programmi urbani complessi agli strumenti della programmazione negoziata?, fino a consacrare la così detta "Nuova programmazione" come occasione per sperimentare diffusamente e in maniera organica i nuovi orientamenti.

Il tema dello sviluppo locale in quegli anni, infatti, non era solo al centro di un dibattito teorico, ma ha influenzato ampiamente le politiche e le pratiche che hanno richiamato spesso il territorio e la territorializzazione delle azioni nei documenti. L'impostazione data al nuovo metodo di programmazione per il periodo 2000-2006 più che in altre esperienze si basava sulla dimensione territoriale seguendo gli orientamenti dei regolamenti comunitari per quel periodo di cui tra l'altro se ne enfatizzavano i caratteri nel caso italiano. La strategia pensata per le regioni meridionali avrebbe dovuto innescare una "rottura", un inversione di tendenza degli andamenti, portando ad una modifica permanente del contesto, attraverso "l'obiettivo strategico di attirare e trattenere nell'area (aumentandone la convenienza) le risorse mobili (capitale e lavoro specializzato e imprenditoriale), attraverso la valorizzazione permanente delle risorse immobili (la terra, le tradizioni, il patrimonio naturale e culturale, le risorse legate alla posizione geografica, il capitale umano fortemente localizzato)" (Piano Strategico per il Mezzogiorno, pag. 72), attribuendo responsabilità ai soggetti locali nella piena attuazione del principio di sussidiarietà e del decentramento.

La scelta compiuta portò ad affidare la massima rilevanza strategica alla progettazione integrata territoriale come modalità privilegiata di attuazione del Quadro Comunitario di Sostegno per le regioni dell'Obiettivo 1, lo stesso li definiva come "un complesso di azioni intersettoriali, strettamente coerenti e collegate tra di loro, che convergono verso un comune obiettivo di sviluppo del territorio e giustificano un approccio attuativo unitario" (Quadro Comunitario di Sostegno 2000- 2006 pag. 246). I Progetti Integrati Territoriali sono stati chi "territorializzare" la programmazione dei Fondi strutturali europei. L'esperienza è stata di grande impatto, sette regioni del Sud hanno investito t delle risorse finanziare da programmare nel quadro dei Programmi Operativi Regionali (POR) sull'implementazione di 144 PIT identificati (Rapporto del Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione, 2005). Integrazione e riferimento territoriale sono i principi alla base dell'intera esperienza che affidava ai PIT la ricomposizione di un attuazione unitaria di azioni provenienti da assi e diverse e che dovevano essere riferiti a precisi ambiti territoriali e a specifiche ambientali, sociali, culturali ecc.

Entrando nel merito di questa grossa sperimentazione una lettura critica delle esperienze intraprese deve guardare alle diverse cause che hanno portato parziale risultato. Prima di tutto esistono dei problemi legati alle pratiche, un limite intrinseco nella stessa possibilità di istituzionalizzare lo sviluppo locale e di tre modelli di successo da luogo all'altro, poca chiarezza teorica su cosa rappresa processo di sviluppo locale e su come il territorio viene inteso, difficoltà delle amministrazioni chiamate a delineare un sentiero di sviluppo (Governa, 20).Si toccano infatti numerosi aspetti, che vanno analizzati, contestualizzati e trattati congiuntamente per poter restituire un quadro il più possibile vicino alla realtà dei contesti locali.

Obiettivi e ipotesi di partenza

Il salto logico che si effettua alla luce delle numerose questioni da affrontare quello che i PIT rappresentano una cartina tornasole dello stesso risultate politica di sviluppo nel quadro della programmazione 2000-2006. Il presupposto su cui verte questa ricerca è che un processo di sviluppo come intrapreso per mezzo dei PIT ha sicuramente condotto ad esiti che vanno 1 maniera critica. Sicuramente con risultati differenziati nelle diverse regioni diversi territori, in alcuni casi di successo l'esperienza dei PIT ha contribuito ad affermare la tendenza verso una lettura integrata delle risorse e verso la costruzione di un sistema di governance locale efficace (Vinci, 2006) evidenziando la presa un interessante e vivace quadro della progettazione intercomunale. Un giudizio ovviamente necessità di essere scomposto nei suoi criteri e che deve alla prospettiva temporale degli effetti che permangono. Perché intraprendere un'indagine sulla Progettazione Integrata Territoriale? Quella dei PIT è sicuri un esperienza di grande interesse nel quadro del rinnovamento degli suon sviluppo avviato in Italia che seguono i principi e gli obiettivi della programmazione 2000-2006. In un certo senso sono considerati come gli ultimi progetti sperimentali rivolti alla integrazione di un approccio economico e uno di sviluppo loca] terreno sul quale si gioca il destino dell'esperienza della nuova programmazione italiana e della stagione di politiche di sviluppo avviate negli anni Novanta (Pasqui, 2003) e per questo motivo fortemente caricati di aspettative. Ma sono anche e prima di tutto strumenti che permettono di mettere in moto e in rete soggetti, risorse, che impegnano le amministrazioni in azioni rinnovate e condivise rispetto alle prassi ordinarie, inducono all'apprendimento e alla creazione di valore aggiunto sotto diversi aspetti.

In una fase temporale in cui l'esperienza può considerarsi conclusa, in cui i progetti per l'appunto sono in fase di attuazione e completamento, è possibile fare un bilancio in chiave territoriale di cosa ha lasciato nei contesti locali che si sono cimentati nei progetti di territorio.

La lettura che si è intrapresa è stata guidata da una serie di domande. E'stato solo spreco e uso opportunistico di risorse finanziarie, oppure il riferimento al territorio posto al centro della politica di sviluppo in questione ha dato qualche risultato? Come si sono comportate le amministrazioni locali e le regioni impegnate nella sperimentazione, è cambiato qualcosa nel loro modo tradizionale di operare? E il territorio è stato interpretato opportunamente? E infine la questione che ha guidato l'impostazione metodologica dell'analisi: esiste un modo per rispondere a queste domande distaccandosi per un momento dalle retoriche con cui il tema viene trattato sia dagli operatori che dagli studiosi delle politiche di sviluppo territoriale?

La scelta è ricaduta sia sulla ricostruzione teorica dell'esperienza, sia sull'analisi pratica di alcune realtà che hanno affrontato l'esperienza dei PIT.

Per raggiungere questo obiettivo si è scelto di effettuare una rilettura in chiave territoriale di alcuni Progetti Integrati Territoriali attuati in Sicilia, una delle regioni che ha speso più energie e risorse in questo processo.

La verifica è rivolta alla constatazione di alcuni effetti dati dagli esperimenti compiuti, ad esempio riscontrare se sorso stati in grado di generare un rinnovamento nelle pratiche, se hanno consentito la generazione di processi creativi, se hanno generato capitale sociale da spendere nelle trasformazioni territoriali. In altre parole si entra nel merito delle trasformazioni che la programmazione 2000-2006 si auspicava di avviare, toccando il caso pratico di una regione meridionale. Le risorse immobili che l'obiettivo strategico del Piano Strategico del Mezzogiorno si prefiggeva di valorizzare possono essere considerate come il "capitale territoriale" di un area, quindi un progetto è "territorializzato" se punta alla valorizzazione delle risorse date, e la misura della sua territorializzazione è data dal "valore aggiunto territoriale" prodotto sia dalla trasformazione in valore di risorse immobili potenziali, sia dall'accrescimento di risorse mobili e immobili di un territorio (Dematteis, 2003). L'ipotesi di partenza è che i contesti locali, i comuni chiamati a interagire e ad attivarsi, abbiano appreso da questa stagione di cambiamenti soprattutto sul piano delle competenze amministrative, che abbiano interiorizzato una cultura dell'azione pubblica e dell'intervento dello sviluppo locale. L'esperienza è sicuramente segnata da aspettiositivi e negativi, che in parte sono già emersi dalle valutazioni parziali dei risultati forse di tipo più quantitativo, in questa sede si vogliono vagliare più gli aspetti qualitativi....