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Nervi, Emilio

Documento di indirizzo strategico per lo sviluppo locale dell'Ovadese : le potenzialità dell'Unione dei Comuni e del Piano Strategico Intercomunale.

Rel. Cristiana Rossignolo. Politecnico di Torino, Corso di laurea magistrale in Pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistico-ambientale, 2015

Abstract:

Introduzione

L'Italia al 1861, anno dell'Unità, contava 7.720 comuni, che erano aggregati in 193 circondari, 59 province e 11 compartimenti territoriali. I comuni erano per lo più piccolissimi: 1,097 avevano meno di 500 abitanti e 1,606 avevano una popolazione compresa tra 500 e 1.000 abitanti, Le città più popolose erano Napoli (447,000 abitanti), la capitale Torino (204.000 abitanti) e Milano (196.000 abitanti) (Tortorella, 2011).

Questo grande numero di amministrazioni, fin dalla nascita del nostro Paese, ha comportato, sotto l'aspetto politico ed istituzionale, una forte frammentazione delle funzioni e delle competenze determinando grandi difficoltà nel governo del territorio.

Con la L. 56/2014 le camere hanno approvato nuove disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni: i comuni di pianura sotto i 5.000 abitanti e quelli di montagna (o appartenuti a Comunità Montane) sotto i 3.000 abitanti avrebbero dovuto, entro il 1° gennaio 2015, esercitare in forma associata le funzioni fondamentali attraverso l'unione dei comuni o la convenzione.

L'idea delle gestioni associate degli oltre 5.000 "piccoli Comuni" Italiani (più del 60% del totale) nasce con la L. 142/1990 con l'alleanza obbligatoria sulle "funzioni fondamentali": dal bilancio ai servizi pubblici, ai servizi sociali, dal Catasto alla pianificazione urbanistica, fino alla polizia locale e alla protezione civile, escludendo solo anagrafe e stato civile, Questo provvedimento ha subito successive proroghe: entro il 1° gennaio 2013, poi entro il 30 giugno 2014, in seguito al 1° gennaio 2015 ed ora si pensa ad un nuovo slittamento nel 2016 (Trovati, 2015).

Ad oggi le pubbliche amministrazioni (PA) conoscono solo II limite demografico fissato dal legislatore per un'unione (10.000 abitanti con un minimo di 3 comuni associati) e vivono questo percorso legislativo come un obbligo all'associazionismo con l'unico obiettivo del risparmio nei bilanci. L'Unione dei Comuni risulta priva di qualsiasi incentivo legato al territorio, all'ambiente, al paesaggio e allo sviluppo locale: i Comuni hanno paura di perdere i propri diritti, la propria identità e soprattutto i propri posti di lavoro. In un paese come il nostro che risulta da sempre frammentato a livello politico e sociale il grande protagonista è il cosiddetto "campanilismo" e combattere senza le giuste armi contro questo fenomeno risulta impossibile.

Il dibattito dell'intercomunalità ha assunto rilevanza a partire dalla L. 142/90 sull'Ordinamento delle autonomie locali: il nodo della dimensione territoriale per le politiche pubbliche torna al centro del dibattito e si discute sull’importanza dell'esercizio associato dei servizi e delle funzioni, tra cui l'attività di pianificazione.

Le Provincie da alcuni anni, però, sono oggetto di ipotetici riordini e/o soppressioni con unico scopo sempre la riduzione della spesa pubblica, mentre proprio questo ente potrebbe favorire l'attuazione delle unioni e delle fusioni dei Comuni, incentivando cooperazioni intercomunali non per "colore politico", ma con attente analisi socio-territoriali. Qualsiasi sia il soggetto, Regione o Provincia, che Incentiva le Unioni del Comuni, deve considerare che I temi della frammentazione amministrativa, deil'lntercomunalità e della sovracomunalità sono oggi al centro di dibattiti politici, sodali-culturali e scientifici, e quindi necessitano di partecipazione dei cittadini, e che compito della pianificazione territoriale, ambientale e paesaggistica è quello di trovare soluzioni affidabili per II governo del territorio, non finalizzate solo alla riduzione degli sprechi, ma anche sull'incisività ed efficacia delle politiche, sull'ottenimento del finanziamenti europei e sull'individuazione di soluzioni condivise.

Questo lavoro di ricerca prende avvio dall'esperienza di tirocinio presso l'ufficio tecnico del Comune di Ovada e dalla mia proposta di redigere questo documento contenente le analisi del territorio Ovadese, dei suoi stakeholders (owero i portatori di interesse che lo Influenzano) e delle linee strategiche con una visione a lungo termine, in un'ottica di unione comunale.

L'oggetto della tesi riguarda il territorio dell'Ovadese. L'area di studio è caratterizzata da una omogeneità a livello ambientale, paesaggistico e socio-economico e tutti i Comuni considerati dovranno esercitare in forma associata le funzioni fondamentali attraverso l'Unione dei Comuni o la convenzione, come previsto dalla L. 56/2014 (solamente II Comune di Ovada, con più di 10,000 abitanti, non ha obblighi di cooperazione). L'obiettivo di questa ricerca è quello di definire linee strategiche atte alla stesura di un possibile Piano Strategico dell'Unione dei Comuni dell'Ovadese, allo scopo di evidenziare il valore aggiunto della sinergia dell'Unione del Comuni.,

Un indirizzo per l'orientamento delle PA nella scelta delle cooperazioni è dato dalla Regione Piemonte nel Plano Territoriale Regionale del 2011, Le componenti del plano si basano su una suddivisione del territorio regionale in 33 Ambiti di Integrazione Territoriale (ATT): In ciascuno di essi sono rappresentate le connessioni positive e negative, attuali e potenziali, strutturali e dinamiche che devono essere oggetto di pianificazione integrata.

GII AIT, secondo II PTR, sono costituiti a partire dall'Individuazione di spazi e relazioni Intersoggettive locali, definiti in base a un relativo auto-contenimento di flussi che sono causa e/o effetto di tali relazioni (Regione Piemonte, 2011, p.67). Partendo da questi elementi si possono individuare degli AIT con molti Comuni che dovranno associarsi e che hanno dimensioni adeguate, sia come territorio che come numero di abitanti, per formare un'Unione.

Uno di questi è AIT numero 22 Ovada, su cui si può fondare una capacità di azione territoriale collettiva essendo composto da 16 Comuni e circa 30.000 abitanti.

Questo territorio rappresenta un perfetto oggetto di studi per le seguenti ragioni:

è un territorio omogeneo con precise caratteristiche a livello ambientale, paesaggistico e socio- economico, facente parte quasi per intero alla parte piemontese del bacino dell'Orba; ha un sistema Insediativo principale individuato nel Comune di Ovada, su cui gravitano gli altri 15 Comuni; ha una posizione strategica a livello di comunicazioni e di accessibilità in quanto si trova lungo il percorso dell’Autostrada A26 e il collegamento ferroviario Alessandria-Genova; i 15 comuni nell'intorno Ovada saranno obbligati a esercitare in forma associata le funzioni fondamentali attraverso l'unione dei comuni o la convenzione.

L'analisi prende avvio individuando le criticità della normativa nazionale per quanto riguarda il tema dell'Unione del Comuni, evidenziando II ruolo fondamentale delle Provincie nella promozione di Unioni che non si basano solo su "colori politici" o interessi economici, ma su un'ottica territoriale. L'analisi del livello normativo nazionale per quanto riguarda la pianificazione inter e sovracomunale e la cooperazione tra Comuni In un territorio molto frammentato come quello Italiano, evidenzia come la riduzione della spesa sia "l'obiettivo" e non la "conseguenza" ad un'Unione adeguata. Le leggi nazionali non pongono l'accento sul territorio, rinunciando a regole e Indirizzi su come e con chi associarsi., lasciando libere, ma anche sole, le PA.

Dall'esperienza di tirocinio di questa tesi magistrale emerge in che modo i Comuni dell'Ovadese vivano questa situazione, ovvero come un obbligo all'associazione per non intercorrere in un possibile fallimento del Comune. Le PA molto spesso si ritrovano sole nella scelta del propri possibili partner e la Provincia, che dovrebbe incentivare le Unioni su una base analitica robusta, si ritrova sotto accusa per aver distrutto bilanci dello Stato e sta perdendo tutti i suoi poteri.

Importanti chiavi di lettura sui temi "Unione dei Comuni" e "Piano Strategico" sono date dai 16 Sindaci del territorio Ovadese: attraverso interviste face to face è stato possibile definire quali sono le idee delle attuali amministrazioni sui temi proposti ed evidenziare degli indirizzi comuni.

La prima parte della tesi analizza lo stato degli Enti locali (Comuni, Unioni, Comunità Montane e Provincie) a livello nazionale, con particolare riguardo alla normativa su cui si fonda questo sistema dal 1990 ad oggi, La seconda parte è mirata all'Individuazione di buone pratiche sin Italia e in Europa ed è strutturata in due capitoli. Nel primo si inquadra il modello legislativo della cooperazione inter e sovracomunale in Piemonte con riferimenti allo "sguardo dall'alto" della Regione e le esperienze di cooperazione negoziata e integrata. Nel secondo si rilevano i benefici economici, sociali e territoriali di alcune esperienze di aggregazione intercomunali europee e di studi scientifici in Italia,

Nella terza parte "Il territorio dell'Ovadese" si esplica il livello progettuale della tesi: partendo da una base metodologica legata alla teoria del modello SLoT e all'analisi SWOT, si evidenziano le potenzialità dell'Unione del Comuni del Monferrato Ovadese.

Relatori: Cristiana Rossignolo
Soggetti: U Urbanistica > UG Pianificazione del paesaggio
U Urbanistica > UH Pianificazione regionale
U Urbanistica > UK Pianificazione urbana
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in Pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistico-ambientale
URI: http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/4397
Capitoli:

Indice

Introduzione

PARTE I - PERCHÉ PARLARE DI COOPERAZIONE INTERCOMUNALE IN ITALIA

1. Il problema della frammentazione locale e della cooperazione intercomunale

1.1 Le autonomie locali e la pianificazione d'area vasta

1.2 L'evoluzione storica delle autonomie locali

1.3 La "polverizzazione" comunale

1.3.1 I piccoli Comuni e il problema della loro frammentazione

1.3.2 I piccoli Comuni sotto i 1.000 abitanti

1.4 La frammentazione provinciale

1.5 Le ragioni storiche ed attuali della cooperazione intercomunale

2. L'evoluzione del quadro normativo: le forme associative e le funzioni

2.1 La riforma degli Enti Locali

2.2 La riforma amministrativa delle leggi Bassanini

2.3 Il Testo Unico delle leggi suH'ordinamento degli Enti locali del 2000

2.3.1 Le forme associative del TUEL

2.4 Il ridisegno istituzionale e la riduzione della spesa

2.4.1 La carta delle autonomie locali: un percorso interrotto

2.5 La normativa nazionale in materia di Gestioni Associate

2.5.1 Il riordino istituzionale del governo Monti (Legge n, 135/2012)

2.5.2 Le innovazioni della legge n, 56/2014 "Legge Delrio"

2.6Le Unioni dei Comuni in Italia

L'eco dei problemi irrisolti, parte 1

PARTE II - LE UNIONI DEI COMUNI: I BENEFICI E LE STRATEGIE DI SVILUPPO

1. Le declinazioni della cooperatone in Europa

1.1 Partenariato pubblico-privato nell'UE

1.1.1 Un'agenda "territorializzata" per affrontare le sfide e le aspettative dell'UE

1.1.2 Il grado di incisività delle diverse forme cooperative tra Comuni

1.1.3 La sovracomunalità come livello per la definizione di strategie

1.2 La cooperazione intercomunale nell'Unione Europea

1.2.1 La necessità di cooperare

1.2.2 La cooperazione e la partecipazione

1.2.3 La cooperazione come fattore politico

1.2.4 Le dimensioni della cooperazione

1.3 La cooperazione istituzionale alla base del territorio di progetto: i Pays francesi

2. La cooperazione inter e sovracomunale in Italia

2.1 I costi evitabili della frammentazione in Italia: lo studio Dell’IRPET

2.2 L'organizzazione spaziale dei fenomeni economici

2.3 611 sistemi locali del lavoro sono una alternativa a 8.092 Comuni?

2.4 Le Unioni e la valorizzazione del proprio territorio

3. Cooperazione e strategia In Piemonte

3.1 La logica policentrica

3.1.1 Il PTR: prove di sistemi di rete

3.2 L'articolazione territoriale piemontese degli AIT: una guida per le Unioni?

3.2.1 Gli AIT come Unioni ridurrebbero la spesa pubblica?

L'eco dei problemi irrisolti, parte 2 71

PARTE III - VERSO IDEE STRATEGICHE PER IL TERRITORIO DELL’OVADESE

1. In ottica di intercomunalità: una metodologia di analisi

1.1 Il Sistema Locale Territoriale Ovadese

1.1.1 L'AIT 22 Ovada: confini di non facile percezione

1.1.2 Vis-à-vis con i Sindaci

1.1.3 Unione dei Comuni: la dimensione ottimale

1.1.4 Evidenziare e valutare le politiche e le strategie di intervento

1.1.5 Le cooperazioni intercomunali e gli stakeholders pubblici e privati

1.2 Le caratteristiche del Piano Strategico

2. Le Unioni dei Comuni e le strategie Intercomunali

2.1 i piccoli Comuni dell'Ovadese

2.2 L'identità Ovadese e l'Oltregiogo

2.3 Prove di cooperazione e strategie tra i Comuni

2.3.1 Il Piano Regolatore Generale Intercomunale (1985)

2.3.2 Il Programma Integrato di Sviluppo Locale (2006)

2.3.3 Il Contratto di Fiume del Bacino del Torrente Orba (2010)

2.3.4 GAL Borea - Le Valli Ceramiche dell’Alto Monferrato

2.3.5 Le attuali forme di cooperazioni istituzionali Intercomunali

2.5 L'Ovadese tra Unione e Piano Strategico: la sfida

2.5.1 Le funzioni associate secondo I Sindaci

2.5.2 I temi della strategia di sviluppo

2.5.3 La rete degli attori dello sviluppo

2.6 Aspetti organizzativi dell'Unione dei Comutenzialità del percorso di aggregazione s

3. Una strategia per il territorio

3.1 Verso unategico per l'Inquadramento del territorio Ovadese: la "pL'Alto Monferrato Ovadese: una "terra di mezzo"

3.3T dell Analisi degli attori e delle relazioni

3 strategiche per l'Ovadese

3.5.1 Un territorio a.5.2 Ilivinicolo-fluviale e l'agureia-laboratorio-osservatorio Ovadese

Le conclusioni e il "riverbero del problemi" Irrisolti

Indice delle tavole

Indice delle schede

Indice delle figure e delle tabelle

Riferimenti bibliografici

Allegati

Bibliografia:

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Libri

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[CONTINUA]

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