L’innovazione istituzionale alla prova nella programmazione commerciale in provincia di Trento : dagli scenari territoriali del commercio alla progettazione locale

La programmazione commerciale sta vivendo una dinamica evolutiva che comporta sensibili conseguenze a livello territoriale, pertanto risulta interessante indagare l’innovazione in atto riguardante la localizzazione delle strutture di vendita al dettaglio. Parallelamente è indispensabile analizzare, e comprendere nello specifico, l’intensa ed innovativa riforma istituzionale che accompagna la trasformazione del settore in un’ottica liberista di urbanistica commerciale.

L’intera manovra istituzionale, e le ricadute che essa comporta, apre la strada ad un approccio nuovo all’intero sistema territoriale che ne è ampiamente investito. Oggi, la programmazione commerciale, non si giustifica da sé, non può e non deve rimanere una disciplina autonoma, ma necessita ormai inevitabilmente, di una fusione con le materie che, strutturandosi e completandosi, disegnano e governano il nostro territorio. E’ proprio qui che risiede il rinnovamento, se non la rivoluzione, dell’intero settore distributivo: non è più possibile pianificare, né programmare il sistema territoriale eludendo quell’integrazione di competenze, conoscenze e valutazioni attraverso l’ormai obsoleta scissione della pianificazione urbanistica dalla programmazione commerciale.

Questo intero processo si evidenzia in tutta la sua chiarezza nella riforma attuata nel 1998 dal decreto legislativo n. 114 che, secondo un’ottica di piena liberalizzazione, esprime la significativa presa di coscienza delle problematiche che coinvolgono il settore commerciale. Si destruttura, in questo modo, l’intero sistema regionale dei contingenti, che risulta superato, allo scopo di programmare il nascente spazio di incertezza che si frappone tra il principio regolatore alla base delle nuove normative, e la localizzazione specifica dell’area sulla quale insediare una struttura commerciale. Questo, come si può intuire, è un procedimento stimolante ma difficoltoso, in quanto l’individuazione delle aree di per sé comporta un’operazione sul territorio che rischia, se non oculata, di compromettere l’intera dimensione territoriale, in termini sia di risorse che di opportunità future. Viene quindi ad imporsi la centralità della dimensione territoriale: emerge la consapevolezza e la presa di coscienza che il territorio debba essere riposizionato al centro delle dinamiche di localizzazione distributiva, e che la definizione degli indirizzi e delle scelte di programmazione debba necessariamente essere subordinata all’attenzione per il territorio stesso. Si può quindi osservare come, l’intera manovra istituzionale, miri ad operare una sorta di territorializzazione del commercio. In questa modernizzazione si diventa spettatori di un cambiamento radicale: il commercio non è più un’attività residuale separata dalle scelte che strutturano la pianificazione, ma diventa una funzione da collocare sul territorio e da integrare con altre, in relazione alle caratteristiche del luogo stesso.

L’obiettivo del presente lavoro diventa quindi quello di definire gli strumenti conoscitivi per le nuove localizzazioni del governo del territorio; definire scenari territoriali per le nuove localizzazioni ed evidenziare come, il commercio, debba diventare il motore dei processi di riqualificazione e dello sviluppo territoriale.

Il lavoro di ricerca è suddiviso in tre parti strettamente interconnesse e subalterne; una prima parte introduttiva, che delinea lo sfondo dell’intera ricerca, e due parti successive, che mirano a dare una risposta alla domanda conoscitiva relativa all’innovazione della programmazione del settore distributivo, attraverso l’indagine sui territori del commercio, sviluppata a due scale territoriali distinte.

Ai fini di strutturare un’ipotesi rispondente alla questione relativa i territori del commercio e i loro possibili scenari futuri, è stato indagato un ambito territoriale specifico, allo scopo di conferire maggiore operatività e concretezza alla ricerca. L’ambito di studio ricade nei territori della Provincia autonoma di Trento, e la scelta non è casuale. A partire dal novembre 2012, è stato avviato un intenso lavoro di tirocinio, presso il Servizio Commercio e Cooperazione della PAT, che ha permesso un’impostazione operativa, inserendosi pienamente nell’attuale trasformazione dell’urbanistica commerciale.

Il lavoro di tirocinio ha fatto emergere criticità e opportunità della struttura normativa ed istituzionale riguardante i territori del commercio, e l’intera tematica è stata indagata concretamente considerando un ambito specifico relativo a due scale territoriali, le Comunità di Valle e i Comuni di Trento e Rovereto.

Nella prima parte della ricerca, verrà analizzata la particolare situazione del Trentino, del suo Statuto autonomo e dei rapporti istituzionali nel governo del territorio in Provincia di Trento. In questa sezione introduttiva si cercherà di comporre un quadro generale relativo alla legislazione commerciale, al recepimento delle direttive comunitarie e, nello specifico, alla normativa provinciale di Trento. Successivamente si dedicherà un approfondimento al livello di governo delle Comunità di Valle e al loro rapporto con la Provincia, nella definizione degli scenari futuri e delle opportunità per l’intero sistema territoriale.

Nella predisposizione dei caratteri per una corretta lettura del territorio e del suo sistema di governo, è stato indispensabile il contributo offerto dall’interessante ricerca di Valutazione integrata territoriale, compiuta dalla professoressa Grazia Brunetta e dal suo staff di collaboratori. Questo studio ha esplorato il territorio della Provincia di Trento, allo scopo di articolare ipotesi e risposte concrete relative ai territori del commercio, componendo interessanti scenari, studi e spunti, dai quali la presente ricerca non può prescindere. Attraverso l’ausilio della Vit sono emerse, da un lato condizioni positive e opportunità territoriali, ma dall’altro si è evidenziato un sistema istituzionale forse non ancora pienamente maturo per accogliere le innovazioni in atto. Le questioni politiche e istituzionali inserite nella piena trasformazione del settore, fanno emergere ancora una forte frammentarietà nel governo del territorio e differenti incertezze sull’approccio delle Comunità di Valle. Timidamente vengono redatti i Piani Territoriali delle Comunità, all’interno dei quali, l’attenzione per una tematica tanto delicata e allo stesso tempo inarrestabile, come quella del settore distributivo, non pare riposizionata al centro del dibattito. Attualmente, il principio generale sembra essere “il paesaggio” fine a sé stesso, connesso alla legittimazione di ciò che tale retorica rischia di nascondere. E insindacabile l'importanza del tema in relazione al territorio e alla pianificazione in generale, ma è proprio tramite questa generalizzazione che si rischia di vanificare ogni buon intento, poiché il paesaggio non può diventare argomentazione retorica dei piani, ma componente interna ai processi di sviluppo. E’ importante precisare però che questa apparente disattenzione si sviluppa in un contesto attualmente in revisione della legge provinciale, e si auspica che, in un futuro non troppo lontano, le Comunità riacquistino il coraggio di riappropriarsi del loro territorio e possano riposizionare le dinamiche evolutive, connesse al tema del commercio, al centro del dibattito.

La seconda parte della ricerca, intende indagare differenti questioni emerse dal lavoro di tirocinio nella revisione della legge provinciale n. 17 del 2010. La nuova impostazione della normativa comporta rilevanti ricadute sia sul territorio che, soprattutto, sulle modalità di governo e di organizzazione dello stesso. Gli effetti di questi cambiamenti in un’ottica di liberalizzazione del settore commerciale, articolano inevitabilmente differenti quesiti, ai quali si è tentato di dare una risposta concreta.

Se dunque è vero che i contingenti, i limiti e le zonizzazioni non rappresentano più il criterio al quale affidare la trasformazione territoriale del settore distributivo, quali sono le condizioni che le amministrazioni devono imporsi per la localizzazione delle strutture di vendita? Possono, i territori del commercio, rappresentare una spinta per l’intero assetto insediativo, paesaggistico, turistico ed economico dell’ambito indagato? E se, effettivamente, è ormai chiara la direzione della programmazione commerciale, attraverso quali strumenti, tale disciplina, può e deve essere controllata e governata? E se, inoltre, si indagano i rapporti istituzionali, in quale direzione si svilupperanno le decisioni territoriali delle Comunità di Valle che stanno strutturando il proprio Piano Territoriale?

Focalizzando l’analisi su questi e altri quesiti principali, la PAT si è posta diversi obiettivi, partendo dal presupposto secondo il quale, il sistema economico e, nello specifico, il settore del commercio, non possa svilupparsi senza regole precise che ne governino l’orientamento. Una pianificazione regolata ed equilibrata è indispensabile per poter attuare politiche strategiche per il governo del territorio, attraverso una visione moderna e competitiva, che sappia proporre opportunità di iniziativa economica, di sviluppo, di apertura ai mercati, alla concorrenza e alla libertà di accesso alle attività economiche. L’approvazione della legge provinciale del 2010, n. 17 (legge provinciale sul commercio) ha rappresentato una tappa fondamentale in questo processo di modernizzazione ed ora, con i suoi provvedimenti attuativi, si stanno declinando nel concreto tutte le potenzialità della manovra, aprendo operativamente la strada ad un percorso di “deprogrammazione” degli insediamenti commerciali e di integrazione tra settore distributivo e pianificazione urbanistica.

Viene così a delinearsi una concezione del territorio nuova; un territorio che non è più figlio della sua zonizzazione, che non può più prescindere dalla sua indivisibilità, ma che, per svilupparsi e correggersi, è necessariamente obbligato ad impadronirsi dei suoi caratteri, salvaguardando le proprie “personalità” attraverso un rinnovamento metodologico, anche concettuale, che riesca a far coesistere gli elementi evolutivi con i caratteri identitari da conservare e tutelare.

Le differenti indagini che emergono dalla ricerca, evidenziano come, la localizzazione di strutture commerciali sul territorio debba essere frutto di un dialogo evoluto ed ininterrotto tra il territorio stesso e le modalità con le quali si realizza la sua pianificazione. Tale localizzazione risulta essere quindi, a differenza delle metodologie del passato, esito, attraverso un approccio multisettoriale, di una continua comunicazione (e comprensione) reciproca tra i differenti enti territoriali, governati da politiche però spesso contrastanti. Questa ricerca porta con sé delle considerazioni che non lasciano spazio alle inversioni di tendenza; è ormai nota l’imminente necessità di trattare il settore commerciale in maniera inscindibile, cioè come un corpo unico inserito, ed ormai incluso, nel concetto stesso di territorio e di pianificazione. Il presente lavoro, quindi, apre nuovi confronti e quesiti, che mirano alla collaborazione e alla semplificazione del dialogo con, e tra, realtà territoriali come le Comunità di Valle, al fine di creare una visione organica e strategica del territorio, che risulti fruibile attraverso un’onesta e cosciente pianificazione di tutte le unità che lo compongono.

Nella terza parte viene analizzato il tema della localizzazione di strutture di vendita, tentando di indagarne ricadute e scenari a livello locale. In questa importante fase innovativa della programmazione commerciale, la Valutazione Integrata Territoriale rappresenta il vero elemento di novità della riforma sul commercio, in quanto proprio il commercio, in un’ottica integrata, diventa fattore di competitività e di attrattività che tiene conto di tutti gli elementi che influenzano lo sviluppo territoriale. L'idea più generale è quella di un Trentino policentrico, le cui diverse componenti territoriali vengono considerate come un’unica forza per una più efficace valorizzazione territoriale.

A questo proposito diventa fondamentale approfondire la relazione tra programmazione commerciale provinciale e comunale; attraverso l’analisi delle dinamiche in atto, si cercherà di capire in quali direzioni si stanno muovendo le Comunità di Valle e i Comuni in questa nuova ottica di pianificazione commerciale.

L’opportunità offerta dallo strumento di Vit di predisporre una specifica analisi territoriale, offrirà utili riflessioni e indicazioni per delineare il tessuto connettivo della distribuzione commerciale.

La Vit prevede, in una prima fase, la costruzione di scenari per la localizzazione di nuove attività commerciali, con l’obiettivo di promuovere una programmazione commerciale che favorisca l’integrazione delle grandi strutture di vendita. A questo proposito, attraverso l’individuazione delle componenti delle dinamiche in atto che giocano, o che potrebbero giocare, un ruolo importante nell’attuazione dei tre scenari, si cercherà di rispondere ad uno dei più importanti obiettivi di questa tesi: dare attuazione ad una politica del commercio che si basa sul passaggio da una visione centrata sui “luoghi” ad una nuova sui territori del commercio.

Sulla base di quanto emerso dai risultati di Vit, si cercherà di capire come cambiano i modelli di sviluppo in questa recente ottica di innovazione e come cambiano le modalità nel governo del territorio. A questo proposito emerge il tema dei vuoti urbani e, di conseguenza, delle politiche urbane e della pianificazione strategica che, attraverso la loro attuazione, tentano di dare una risposta ai problemi del territorio. Si innesca, in questo modo, un forte senso di responsabilità che mira ad organizzare le trasformazioni urbane, articolando e traducendo le politiche generali del territorio in veri e propri programmi di azione.

In questa prospettiva di trasformazioni urbane è inevitabile affrontare i temi della riqualificazione, che si riferiscono principalmente alle aree industriali dismesse dell’area di Trento Nord. Si tratta di aree generalmente integrate nel tessuto urbano, in alcuni casi in posizioni strategiche, che costituiscono importanti occasioni per trasformare il volto delle città. Verranno sottolineati i vantaggi localizzativi che questi siti rappresentano in materia di localizzazione di grandi strutture di vendita, in coerenza anche con i criteri di programmazione urbanistica del settore commerciale dettati dalla nuova LP 17/2010. L’obiettivo finale di quest’ultima sezione del lavoro di tesi è il tentativo di definire una progettazione urbanistica capace di leggere i problemi di Trento Nord e indicare soluzioni coerenti con gli scenari delineati. Un obiettivo assolutamente ambizioso, ma nello stesso tempo indispensabile poiché considerato come un bersaglio strategico, in quanto mira a definire una progettazione a scala locale capace di diventare la matrice per una vera e propria rigenerazione urbana.

Attraverso le analisi conoscitive del territorio verrà definita la dimensione del fenomeno, le dinamiche, le potenzialità e le criticità connesse al recupero delle aree industriali dismesse. La strategia si basa sull’assunto che Trento Nord diventi una nuova centralità urbana, evidenziando i caratteri generali della progettazione e definendo gli assi strategici sui quali il progetto vuole puntare per un adeguato rinnovo urbano.