Politecnico di Torino (logo)

Graziano, Marco

Il ruolo dell’ente intermedio nel governo del territorio : prospettive e riflessioni sull’abolizione delle province.

Rel. Carlo Alberto Barbieri. Politecnico di Torino, Corso di laurea specialistica in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale, 2012

Abstract:

II panorama istituzionale di riferimento per il governo del territorio ha, nel recente passato, attraversato stagioni di dibattiti e impulsi verso un rinnovo della tematica amministrativa legata a tale funzione, pur persistendo la criticità di una legge fondamentale dell'urbanistica assai datata e ormai superata dall'agire in questo campo delle amministrazioni locali, che, recependo gli stimoli che giungono dal quadro di principio europeo, ha profondamente messo in discussione l'attuale sistema delle autonomie locali e il loro funzionamento.

La prima concretizzazione di tale modello si ha negli anni Novanta, dischiusa dall'attuazione della legge 142 del 1990, che ridisegna il quadro intermedio del governo del territorio, adeguandosi alla necessità di questo tipo di pianificazione come seguito di un'effettiva operatività delle Regioni; il modello di tale legge sarà quindi completato e ampliato con la -riforma costituzionale al titolo V operata nel 2001.

Ma tale quadro di operatività di livello intermedio di governo del territorio appare ad oggi fortemente in discussione a seguito dello scenario politico ed economico profilatosi in questi ultimi anni. La crisi ha fatto propendere, in questo recente periodo storico, il decisore politico verso una cospicua riduzione di spesa, che passa anche attraverso una ridefinizione della struttura di amministrazione periferica del Paese. Nonostante la discussione sull'abolizione delle autonomie provinciali presenti già connotati storici repubblicani, già Giolitti infatti le definiva un ente poco utile e dalle competenze limitatissime, è solo nel recentissimo passato con la legge finanziaria estiva del 2011, che si concretizza il discorso abolizionista, che si rinvigorirà poi attraverso il disegno di legge costituzionale del Settembre 2011; ma lo scenario di governo fu destinato a mutare di lì a breve e il successivo Governo tecnico riprenderà la tematica in virtù della sua collocazione in uno scenario di riduzione di spesa; la spending review rappresenta fondamentalmente quello che è il nodo centrale dell'agire del Governo tecnico, confortato dall'appoggio della BCE, per la risoluzione dello scenario di crisi finanziaria europea.

In questo contesto si è collocato e sviluppato l'intero discorso di tesi che, procedendo in parallelo con quanto emanato dal decisore politico nazionale, approfondisce la tematica prefiggendosi lo scopo di individuare perché la Provincia risulti quale vittima dell'agire politico per le conclamate necessità di riduzione della spesa pubblica, analizzando quella che è la struttura e la natura intermedia e del governo d'area vasta, nonché prospettare alcune soluzioni che possano configurarsi quale efficiente scenario di governo del territorio a livello intermedio e l'attivazione di un schema di governance che possa fungere da supporto per un rinnovamento ed un efficientamento del governo del territorio nell'ordinamento italiano.

A tal proposito si è proceduto dapprima a ripercorrere i passaggi, la legislazione e i rapporti teorici e sperimentali che hanno portato e definito il disegno dell'attuale organizzazione territoriale italiana, con particolare attenzione per quanto concerne l'autonomia intermedia, per l'acquisizione di una consapevolezza che tale quadro istituzionale implica nell'azione sistemica del governo del territorio, tema fondamentale nell'affrontare le problematiche riaperte nei recenti sviluppi normativi.

Tali tematiche relative alle funzioni di coordinamento e di intermedietà, sono state analizzate a rapportate a quelle esercitate dalle autonomie provinciali, così come dai loro strumenti di pianificazione, i Piani Territoriali di Coordinamento. Quindi la comprensione di come il ruolo intermedio e del governo d'area vasta sia un nodo centrale per l'architettura di un sistema di leggi e piani per il governo del territorio è risultato quale fattore determinante per la stesura del documento; un approfondimento di tali tematiche si è scelto di operarlo anche sugli ordinamenti differenti da quello italiano operando quindi un'analisi volta al riconoscimento dell'importanza del ruolo esercitato da un ente dalla natura intermedia in qualsiasi ordinamento e sistema di territorializzazione.

Un'analisi preposta quindi al riconoscimento di quegli elementi peculiari che differenziano la realtà istituzionale intermedia nei diversi ordinamenti, configurandola in modi differenti e differentemente efficienti a seconda del contesto normativo, del ruolo, delle competenze e dei compiti svolti, primo spunto da conoscere e affermare per comparare verso quali esigenze e quali modelli si perseguono nella logica della riforma operata nell'abolizione delle autonomie provinciali che sta prepotentemente caratterizzando la scena politica amministrativa e, in parte, del governo del territorio in Italia.

La presente tesi si compone poi di un quadro relativo al dibattito riguardante l'abolizione delle Province raccogliendo e commentando le informazioni relative all'evoluzione della materia, nonché catalogando e riflettendo su quanto il dibattito dell'opinione pubblica, dei tecnici e del decisore politico ha prodotto e produce con costanza in questa stagione di riforme, affrontando la problematica di un cambiamento del sistema di autonomia locale nazionale. Saranno quindi discussi e analizzati gli atti normativi di abolizione, in primo luogo il d.d.l. costituzionale redatto nel Settembre 2011 dal Governo Berlusconi e in seguito la nuova spinta del Governo tecnico che include la tematica nel decreto legge emanato nel Dicembre 2011, definito come Decreto Salva Italia; questi apparati normativi rappresentano le due modalità per dare effettività alla soppressione dell'ente provinciale e risultano inoltre molti differenti l'uno dall'altro, con la sola esclusione della tematica posta ormai a filo conduttore della disputa provinciale, cioè il decadimento delle forme politiche a rappresentanza diretta delle comunità locali per l'ente provinciale.

Ci si focalizza quindi sul vero e proprio dibattito di abolizione e, colti questi spunti, ci si prefigge come obiettivo di tesi una sorta di proposta per il futuro di tale ente e di tali funzioni di governo, affrontando la tematica del riordino ponendo in evidenza quelle che sono le linee di principio da seguire per un completamento della definizione dell'assetto territoriale nazionale, riflettendo sulle problematiche che una stagione di riforme come quella in analisi comporterebbe a livello di governo del territorio di area vasta, senza l'intenzione di entrare nelle questioni di costituzionalità dalla norma, ma sulla base della legge approvata si ragionerò sulle funzioni di indirizzo e coordinamento da assegnare alle nuove autonomie provinciali, per fornire suggerimenti concreti e utili alla definizione delle norme attuative regionali e nazionali.

La tesi affronta in parallelo alla questione provinciale il tema delle Città Metropolitane, una questione questa che da tempo appare molto complessa e contrastata; in effetti la questione metropolitana in Italia dal Dopoguerra ad oggi è un problema ancora irrisolto.

In questo caso la tesi in una prima parte analizzerà i profili e le funzioni legate alla natura intermedia del governo metropolitano e, confortato dall'analisi a livello europeo, proverà a definire quei criteri di efficienza e reale operatività degli scenari di governance in Europa. Su questa basi, quindi, affiancandolo alla questione dell'efficienza provinciale si proverà a disegnare un quadro per dare effettiva attuazione agli scenari e alle realtà metropolitane del nostro paese.

Relatori: Carlo Alberto Barbieri
Soggetti: G Geografia, Antropologia e Luoghi geografici > GF Italia
U Urbanistica > UH Pianificazione regionale
Corso di laurea: Corso di laurea specialistica in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale
URI: http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/2757
Capitoli:

Parte I: La Provincia in Italia

1.1 Le province e le competenze di area vasta: cenni storici

1.1.1 La necessità della pianificazione intermedia del territorio e prime sperimentazioni nella stagione dei comprensori

1.1.2 La Provincia come ente intermedio con la Legge 142 del 1990

1.3 Le funzioni di coordinamento e intermedietà esercitate dalle autonomie provinciali

1.4 II Piano Territoriale di Coordinamento come strumento della pianificazione d'area vasta e sintesi del profilo intermedio della Provincia

1.5 Profili e funzioni intermedie nella questione del governo metropolitano

Parte II: L'ente intermedio negli ordinamenti europei

2.1 Comparazione dei modelli europei con il ruolo provinciale nel sistema italiano

2.2 Un quadro europeo sulle città metropolitane e di governance urbana

Parte III: La questione dell'abolizione delle Provincie

3.1 Opportunità e necessità di riforma del quadro amministrativo dell'ente intermedio

3.2 I costi delle Provincie, focus analitico dai più recenti studi

3.3 I recenti cambiamenti della disciplina delle autonomie provinciali

3.3.1 II Disegno di Legge Costituzionale recante "soppressione enti intermedi"

3.3.2 La riforma dell'ente intermedio nel Decreto "Salva Italia"

Parte IV: Un "nuovo" modello di governo del territorio intermedio e di area vasta

4.1 Temi e problemi di area vasta fra "Salva Italia", Spendig Rewiev" e la nuova Carta delle Autonomie

4.2 Una proposta per le funzioni d'area vasta

4.3 Attuazione delle Città Metropolitane e di un quadro di governance urbana

Una riflessione conclusiva

Appendice: Le provincie negli ordinamenti europei

A.1 Le collettività francesi

A.2 Autonomie locali nel modello federale tedesco

A.3 Le provincie nel regionalismo spagnolo

A.4 II locai government nel regno unito

Bibliografia

Bibliografia:

Generale:

• AA.VV., 1978, Comprensori, ristrutturazione istituzionale e territorio, Franco Angeli, Milano

• AA.VV., 1994, Atti del convegno "identità e ruolo della provincia nel Sistema delle autonomie", Roma 6-7 ottobre 1994, allegato a Le Autonomie n.11-12

• AA.VV., 2007, La nuova domanda di governance provinciale, Censis

• Barbieri C.A., 1987, Aspetti istituzionali della pianificazione territoriale in Piemonte: l'esperienza del Comprensorio di Torino, in Secchi A.(a cura di), Il significato della pianificazione Regionale, Franco Angeli, Milano

• Barbieri C.A., 1990, "Nuovo ente intermedio, competenze di pianificazione territoriale, strumenti e procedure nel quadro della riforma delle autonomie" in AA.VV., Il governo democratico del territorio, Convezione di ricerca fra il Politecnico di Torino e la Provincia di Torino, Torino

• Bobbio L, 2002, I governi locali nelle democrazie contemporanee, Laterza, Bari

• Bonavero P., Dematteis G., 1997, Il sistema urbano italiano nello spazio unificato europeo, II Mulino, Bologna

• Camarda L., 2011, Abolizione Province priorità che lascia un vuoto, In Guida agli enti locali n. 49-50, II sole 24-ore,dicembre 2011

• Colombo G., Pagano F., Rosetti M., 2008, Manuale d'urbanistica, Milano

• Commissione Europea, 1990, Europa 2000, prospettive per lo sviluppo del territorio comunitario, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, Bruxelles, Belgium

• Consiglio informale dei ministri responsabili alla gestione del territorio, 1999, Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo (SSSE), Postdam, Germany

• D'Atena A., Grossi P., 2003, Diritto, diritti e autonomie, Giuffrè, Milano

• Delpino L, Del Giudice F., 2011, Compendio di diritto amministrativo, Edizioni Giuridiche Simone, Napoli

• Dematteis G.,1997, La città metropolitana: un idea vecchia di fronte a problemi nuovi, in Urbanistica Informazioni, n.156

• Dente B., 1984, Governare la Frammentazione, II Mulino, Bologna

• Dente B, 2007, Verso una (nuova) politica Urbana, contributo al seminario:Il contributo della pianificazione strategica al governo del territorio, Napoli

• Eurocities, 2011, Cities cooperating beyond their boundaries: evidence through experience in European cities, CoR, Bruxelles, Belgium

• Gambino S. (a cura di), 1998, Stati Nazionali e poteri locali, La distribuzione Territoriale delle competenze, esperienze strategie e tendenze in Italia e in Europa, Maggioli, Milano

• Giaimo C.,1999, Governo del territorio e innovazione del piano, Franco angeli, Milano

• Grassi S., Tolomelli C. (a cura di), 2009, Governance Metropolitana: esperienze europee e metodologie di valutazione dell'efficacia, Centro Stampa della Giunta Regionale, Regione Emilia Romagna

• Gruppo di studio INU sulla pianificazione provinciale, 2008, La pianificazione territoriale provinciale nel governo del territorio, Relazione al convegno INU (Brescia 7-8/3/2008)

• Gruppo di studio INU sulla pianificazione provinciale, 2011, Concorrere mettendo a sistema, semplificare mettendo in contatto: sull'adeguatezza nel governo del territorio, in Dossier XXVII Congresso Nazionale INU, Livorno.

• INU, 1981, L'esperienza comprensoriale delle regioni nel processo di riforma delle autonomie locali, Edizioni delle Autonomie, Roma

• INU, 2012, "La provincia e la pianificazione intermedia dell'area vasta: nuovi scenari per il governo del territorio", atti del convegno INU di Perugia del 16 Aprile 2012

• Jouvre B., Lefevre C.,1999, Ville Metropoles, le noveau territoires du politique, Anthropos, Paris, France.

• Melideo N., 2011, La resa delle Provincie, benefici e rischi connessi alla abolizione delle provincie, Local Government Networking.

• Mangiameli S.,Lobello T., 2008, Il Ruolo della Provincia nei sistemi territoriali Europei, UPI, Saggio disponibile online sul Portale UPI.

• Merloni F.,2006, Le funzioni Sovracomunali tra provincia e Regione, Università degli Studi di Perugia, Disponibile online sul Portale del gruppo di studio sulla pianificazione provinciale INU.

• Metrex, 2009, The revised Metrex practice benchmark of effective metropolitan spatial planning, Metrex Secretariat, Glasgow, Scotland

• Metrex, 2011,Metropolitan Dimension, Metrex Secretariat, Glasgow Scotland

• Paramentola N., 2005, La governance locale : linee guida per le Province, Formez, Roma

• Pompilio M., 2009, L'attività di pianificazione provinciale come risorsa per il territorio, Gruppo di studio INU sulla pianificazione provinciale.

• Pompilio M., 2010, Pianificazione Provinciale: un servizio di coordinamento per il governo e la promozione del territorio, in Urbanistica Informazioni n.i 117-118, Supplemento Dossier per la VI RUN di Matera.

• Pompilo M., 2011a, Dieci anni di governo del Territorio nella Pianificazione delle Provincie, in Le Province n.20.

• Pompilio M., 2011b, Area Vasta, ente intermedio ed adeguatezza nel governo del territorio, Eyes-Reg n. 4 vol. 1, Giornale online dell'AISRe

• Pompilio M. 2012, Una proposta per il governo delle funzioni di area vasta e di prossimità di provincie e comuni a seguito del Decreto "Salva Italia", EyesReg n.2 voi.2, Giornale online dell'AISRe

• Properzi P. (a cura di), 2011, Rapporto dal territorio 2010, INU, INU Edizioni, Roma

• Senn L, Zucchetti R., 2011, Una proposta per il riassetto delle Province, CERTeT Università Commerciale Bocconi.

• Stella Richter P., 1984, Profili funzionali dell'urbanistica, Giuffrè, Milano

• Talia M., 2003, La pianificazione del Territorio, conoscenze, politiche, procedure e strumenti per il governo delle trasformazioni, II Sole 24 Ore, Milano

• UPI, 2011, Osservazioni sul DDL costituzionale recante: "soppressione di enti intermedi", Ordine del giorno assemblea UPI 15/09/2011

• Vandelli L, 2011, II sistema delle autonomie locali, II Mulino, Bologna

Fonti Normative:

• Costituzione della Repubblica Italiana, Gazzetta ufficiale della repubblica italiana n. 298, edizione straordinaria, del 27/12/1947 e s.m.i., Titolo V, Le Regioni, le Province, i Comuni, art 114-133.

• DDL Costituzionale recante: "soppressione di enti intermedi" , 8 Settembre 2011

• RD 3702/1859, Amministrazione comunale e provinciale (Decreto Rattazzi)

• RD 383/1934, Testo unico della legge comunale provinciale L. 1150/1942 e s.m.i., Legge Urbanistica Statale

• L. 108/1968, Norme per la elezione dei consigli regionali nelle Regioni a statuto normale

• DPR. 616/1977, Norme sull'ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione

• L. 142/1990 e s.m.i, Ordinamento delle autonomie locali

Leggi Bassanini:

• L. 59/ 1997, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa

• L. 127/1997, Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo

• Dlgs 112/1998, Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59

• L. 265/1999 Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142.

• Dlgs 267/2000, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali

• DDL recante: "Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati", 13 Gennaio 2010

• DI. 201/2011, Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità' e il consolidamento dei conti pubblici, convertito in legge (L. 214/2011)

• DDL recante: "Modalità di elezione del presidente delle provincie a norma dell'articolo 23 commi 16 e 17 del DL 6 dicembre 2011 n.201", 6 aprile 2012

Sitografia:

• www.eurocities.org

Portale della rete di città Eurocities, in collaborazione con il Comitato Europeo delle Regioni, documenti, analisi e pubblicazioni relativi alle problematiche metropolitane.

• www.eurometrex.orfi

Portale della rete delle regioni e aree metropolitane europee Metrex, documentazione pubblicazioni e esperienze legate all'attuazione dei governi metropolitani e di governance metropolitana

• www.europa.eu

Portale istituzionale dell’UE, con riferimenti a politiche, documenti, pubblicazione e normativa.

• www.governo.it

Portale istituzione del Governo Italiano, con documentazione normativa e

approfondimenti

• www.inu.it

Sito dell'istituto Nazionale di Urbanistica I.N.U.

• www.inu.it/blog/pianprov

Portale del Gruppo di studio I.N.U. sulla pianificazione provinciale

• www.normattiva.it

Portale Istituzionale curato dall'Istituto Poligrafico e dalla Zecca dello stato, con contributi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, con riferimenti e contenuti normativi relativi al vigente ordinamento.

• www.parlamento.it

Portale istituzionale del Parlamento italiano, attività parlamentare, discussioni e normativa

• www.upinet.it

Portale istituzionale dell'Unione Province Italiane, informazioni, normativa e approfondimenti per province e città metropolitane.

Modifica (riservato agli operatori) Modifica (riservato agli operatori)