Contratti di fiume e partecipazione. Una sperimentazione sul torrente Tinella.

Le trasformazioni territoriali e le tendenze evolutive che si sviluppano su un territorio fluviale costituiscono un fenomeno di natura complessa, delicato nell'interpretazione quanto nella gestione: ai fattori ecologici e idrogeologici — intrinsecamente legati al corso d'acqua -, se ne affiancano altri riferibili al territorio fluviale più ampio, relativi ai sistemi insediativo e infrastrutturale, paesaggistico, socio-economico. Per gestire tale complessità la pianificazione di bacino ha ormai fatto propri i principi di sussidiarietà, sostenibilità, cooperazione, ponendo la difesa del suolo in relazione agli altri aspetti della pianificazione territoriale, slegandola da un approccio di carattere settoriale. In questa direzione si colloca anche il Contratto di fiume (CdF). Il CdF è uno strumento flessibile, multilivello, intersettoriale utile per comporre a livello locale i conflitti e gli interessi mediante processi negoziali e capaci di far dialogare i diversi strumenti di programmazione e progettazione degli interventi socio-economici con quelli di pianificazione territoriale e urbanistica. Il CdF non è uno strumento aggiuntivo per la gestione del territorio fluviale, ma un metodo per la condivisione di un disegno strategico-territoriale da parte di tutti gli attori socio-economici, pubblici e privati, coinvolti nel processo di governance negoziata e partecipata. Il cuore dello strumento diventa così il processo di fondo, forte del dialogo costante tra attori di varia natura, e del consenso che gli attori stessi esprimono rispetto agli obiettivi del CdF. Seguendo un approccio spiccatamente intersettoriale, le finalità che il CdF assume sono, da un lato, quelle del miglioramento ecologico delle acque e della riduzione del rischio idraulico, dall'altro, quelle di una più generale riqualificazione territoriale del bacino (tutela dell'ambiente, gestione del paesaggio, miglioramento degli spazi fruitivi, valorizzazione delle risorse locali). Ad oggi, non esiste un riferimento normativo nazionale che si esprima in merito al metodo o ai contenuti di un CdF. Tuttavia, le esperienze maturate in alcune regioni italiane (in particolare Lombardia e Piemonte) hanno posto le basi per la nascita di un movimento culturale che interessa trasversalmente il Paese e che coinvolge il mondo accademico, professionale e amministrativo. In questo contesto, vengono a delinearsi sempre più chiaramente elementi comuni e procedure per la predisposizione di un CdF. Pertanto, il paper intende presentare un modello metodologico e procedurale per la costruzione negoziale del CdF, per la valutazione del processo ed il monitoraggio dei risultati, con riferimento ad uno specifico ambito territoriale: il sotto-bacino del torrente Tinella, un territorio situato a confine tra le province di Asti e Cuneo, dai caratteri rurali quanto (negativamente) globalizzati. Come accade nella maggior parte degli ambiti rurali del Piemonte (e non solo), infatti, la progressiva standardizzazione dell'economia, dei consumi, degli usi del suolo, ha indotto i paesaggi alla progressiva perdita della propria distintività. Anche sul territorio del Tinella, tali fenomeni hanno generato e continuano a generare continui contrasti tra il locale ed il globale: la coesistenza di contesti territoriali storici e quelli di "stampo" globale, origina un contesto territoriale nuovo, i cui caratteri, ora più banalizzati e meno riconoscibili, rispecchiano sempre meno i modelli di organizzazione territoriale originari. I rapidi processi di diffusione dei centri urbani sono la causa del trasferimento di caratteri dell'urbanizzazione contemporanea all'interno dei territori limitrofi, che diventano ora anche contenitori di elementi estranei al contesto rurale in cui si inseriscono. La presenza di nuove regole insediative, tipologie edilizie e reti infrastnitturali risultano essere, nella maggior parte dei casi, in netto contrasto con le peculiarità dei luoghi, e concorrono a screditarne il notevole patrimonio storico-culturale e paesaggistico. Si aggiunga a tutto ciò l'accelerazione delle evoluzioni tecnologiche e delle tecniche produttive, che hanno avuto, e continuano ad avere, ricadute sul patrimonio immateriale di questi luoghi, dal momento che si riflettono sul modo di concepire, usare e strutturare il territorio. Queste tendenze sono quanto mai visibili anche e soprattutto nell'ambito dei territori fluviali (o, come nel caso specifico, torrentizi): il fiume diventa da elemento primario del territorio - e della sua società - ad elemento di secondaria importanza; le ampie fasce vegetate lasciano spazio ai manufatti antropici; le sponde naturali si trasformano in coltivazioni ad affaccio diretto sul fiume. Nondimeno, cambiano sensibilmente le relazioni delle persone con il fiume, che diventa un ambito sempre meno frequentato. Aumenta — dal momento che incrementa l'abitato in prossimità del fiume — i sentimenti di rischio verso le acque, per cui all'auspicata protezione del fiume, si contrappone la più sentita volontà, da parte degli abitanti, di protezione dal fiume. D'altronde, non è nuova l'attenzione che le amministrazioni, ai vari livelli, pongono di fronte a tali temi. Già a partire dai primi anni Novanta, numerose sono le occasioni in cui si è dibattuto a livello internazionale riguardo la gestione e la conservazione delle risorse naturali del pianeta, evidenziando la fondamentale importanza delle risorse idriche, e della loro necessaria tutela, nella sfera delle componenti ambientali di un territorio. I negoziati internazionali hanno di fatto riservato un'attenzione sempre maggiore non solo alla tutela delle acque, bensì ad un più ampio concetto di gestione della risorsa, da intendere non solo come una componente fisica dei sistemi naturali, ma come parte integrante e imprescindibile della qualità di vita delle popolazioni. Va ricordata, in primis, la Conferenza internazionale su acqua e ambiente (International conference on water and the environment), svoltasi a Dublino nel 1992, in cui si discute del ruolo economico delle risorse idriche, dei disastri ambientali, dell'importanza della formazione e della sensibilizzazione degli attori istituzionali e sociali. Nello stesso anno, con la Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro su ambiente e sviluppo (United Nations Conference on environment and development) nell'ambito delle iniziative per la sostenibilità - Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo -, si istituisce la Giornata mondiale dell'acqua, che si svolge ogni anno il giorno 22 marzo. A partire dal 1997, invece, sono promossi forum mondiali sull'acqua, ovvero eventi di discussione a livello internazionale sui vari aspetti che caratterizzano la risorsa idrica: ad oggi, se ne contano cinque, uno ogni tre anni, in ognuno dei quali emergono temi specifici. Il primo (First World water forum) si è tenuto a Marrakech nel 1997 e ha visto al centro i temi di acqua e fognature, gestione condivisa delle risorse idriche, conservazione dell'ecosistema ed uso efficiente dell'acqua. Segue il secondo, svoltosi all'Aja nel 2000, incentrato sui rapporti tra acqua e natura, acqua e popoli, acqua e sovranità; il rapporto finale (Making water everybody's business) ha come vision la distribuzione democratica dell'acqua, e l'uguaglianza delle persone nell'accesso alla risorsa. Proprio in questa sede si assiste ad un primo richiamo ai contratti di fiume, definiti come strumenti attraverso cui si possono integrare gli obiettivi di utilità pubblica, rendimento economico, valore sociale e sostenibilità ambientale per la riqualificazione di un bacino fluviale. Seguono i forum di Tokyo (2003) e di Città del Messico (2006). Di particolare rilievo il primo, in cui l'argomento posto al centro — e ripreso poi nel Forum in Messico - è il rapporto tra la risorsa acqua e la vita delle popolazioni (da cui la pubblicazione del primo Rapporto mondiale sullo sviluppo idrico intitolato Water for people, water for lifè): i temi principali sono le nuove politiche, la gestione integrata delle risorse, l'utilizzo efficiente ed il coinvolgimento di tutti i portatori di interesse. Nel 2009, in ultimo, si è tenuto il quinto forum ad Istanbul: le raccomandazioni e gli impegni prospettati riguardano la modifica dei consumi dell'acqua in particolare nel settore agricolo, la lotta all'inquinamento delle acque sotterranee ed il miglioramento dei trattamenti riservati alle acque reflue. Tuttavia, è importante sottolineare che il contratto di fiume si presenta come uno strumento innovativo, non settoriale, ma dall'approccio il più possibile integrato; è altrettanto importante dire che esso non deve dimostrarsi un'ulteriore strumento di pianificazione dei territori fluviali, ma va pensato, piuttosto, come un metodo per il raccordo delle politiche settoriali che già insistono su tali territori, il cui fine ultimo è rintracciabile nella costruzione di un progetto reticolare concreto e coerente con le disposizioni degli strumenti cogenti. Anche rispetto a questa visione, lo strumento contratto non è del tutto nuovo. In molti paesi europei si conducono, già da parecchi anni, esperienze di riqualificazione fluviale attraverso un approccio integrato di gestione dei corsi d'acqua, mediante processi decisionali partecipati: alcune di queste sono direttamente riconducibili ai contratti di fiume. La Francia è il paese "capofila" per ciò che riguarda la gestione integrata delle risorse idriche: da circa trent'anni i contratti di fiume (contrats de rivière) si pongono al centro delle politiche di riqualificazione fluviale. A partire dalle prime esperienze mosse in Francia, altri stati europei hanno poi avviato modelli di gestione simili, adattando forme procedurali e contenuti a seconda dei propri sistemi e strumenti di pianificazione del territorio. Di rilievo sono le esperienze intraprese in Belgio, cominciate tra la fine degli anni ottanta e l'inizio degli anni novanta, in seguito alle quali sono stati sviluppati fino ad oggi una ventina di contratti; come nel caso francese, anche sul territorio belga i fiumi presi in considerazione da tali strumenti sono quelli di ridotta estensione. Anche in Canada si opera, a partire da anni più recenti, tramite i contrats de bassin, non dissimili, per forma e contenuto, ai contratti francesi. Da menzionare anche le ultime tendenze nella gestione delle acque in Inghilterra, anch'esse rivolte ad una maggiore integrazione tra le policies settoriali alla scala di bacino idrografico. Da qualche anno, anche in Italia il contratto di fiume prende piede in alcune realtà territoriali, cominciando dalla Regione Lombardia, che sottoscrive, nel 2004, il primo contratto di fiume italiano: verrà seguita, nell'immediato, da altre regioni, tra cui il Piemonte. Va precisato — ma lo si vedrà meglio nella tesi — che, a differenza dei più consolidati strumenti di pianificazione, il contratto di fiume non è istituito da alcuna legge o norma specifica, per cui le modalità di predisposizione ed attuazione presentano alcune differenze sostanziali riscontrabili tra un'esperienza e l'altra. In quest'ottica si colloca lo spirito della prima parte della tesi, in cui si indagherà sulle caratteristiche di alcuni degli strumenti già predisposti in Italia, allo scopo di fare emergere quali siano i processi e gli strumenti più "interessanti", e in base a ciò proporre un modello valido per il territorio del torrente Tinella. L'importanza attribuita allo strumento contratto da parte delle amministrazioni e dagli operatori del settore, nonché dai decisori politici, peraltro, riflette la consapevolezza del valore economico conferibile al paesaggio, in virtù della sua valenza estetica, culturale, ecologica ed ambientale, e dunque della ricchezza che esso rappresenta in termini di marketing territoriale. In questo contesto, il Contratto di fiume si pone come un'opportunità per lo sviluppo di politiche volte a rigenerare le relazioni (materiali e non) che nel tempo si sono stabilite tra la società agricola e il sistema fluviale. Inoltre, va inteso come occasione per costruire sinergie tra la riqualificazione integrata dell'ambito fluviale e lo sviluppo economico-territoriale fondato sulla valorizzazione delle risorse locali, che stanno acquisendo crescente visibilità a livello nazionale ed internazionale in relazione alle zone di candidatura Unesco che ricoprono la maggior parte del bacino. Una parte della tesi riguarderà la conduzione di una fase di consultazione preliminare effettuata sul territorio di riferimento. Si può partire, in questo frangente, da una domanda sostanziale: "perché" condurre un'attività di consultazione dei cittadini, nell'ambito della presente tesi? Occorre dunque ripartire da quello che è un obiettivo fondamentale del lavoro condotto, vale a dire la definizione di un piano d'azione intersettoriale per la riqualificazione territoriale dell'ambito fluviale del torrente Tinella, uno strumento che rappresenta, di fatto, il cuore di un contratto di fiume. Va ribadito che il contratto di fiume non è uno strumento definito, nella forma e nei contenuti, da alcuna normativa specifica, per cui anche le esperienze partecipative che possono intervenire nella conduzione del processo (come nel caso specifico) non sono predefinite nel metodo, né tantomeno obbligatorie. Come si è visto nel capitolo 3, la tendenza predominante è quella di includere, secondo modalità differenti (workshop, focus group, assemblee, ecc), gli stakeholders più forti, dai grandi attori economici alle associazioni rappresentative. Il rischio, in tal caso, è che il sapere tecnico non sia in grado, da solo, di cogliere alcune problematiche invece percepite dagli abitanti locali; si tratta di alcuni aspetti legati in particolar modo alla percezione dell'ambiente fluviale ed alla frequentazione degli spazi rivieraschi. Questa è di fatto la principale ragione per cui si è deciso di intraprendere un'esperienza di consultazione. Non va tuttavia dimenticato che, ad oggi, ad esclusione di alcuni casi circoscritti, un tale allargamento della sfera dei soggetti coinvolti — specie in fase preliminare — non viene praticato: l'auspicabile funzionamento del metodo (soprattutto in termini numerici) potrebbe dunque rappresentare un ipotetico modello applicabile non solo al caso trattato, bensì ad altri contesti territoriali. Senza entrare ora nel merito dei contenuti, si può anticipare la trattazione vera e propria facendo una premessa iniziale: a prescindere dalla fascia d'età a cui i questìonari si rivolgono, i destinatari di riferimento sono i cittadini "comuni", vale a dire persone che non hanno, in linea tendenziale, delle competenze tecniche specifiche rispetto al contratto di fiume inteso come strumento. Ciò non significa che i cittadini comuni non abbiano determinate conoscenze, anzi, ognuno di essi si pone in modo differente ai problemi che gli vengono posti, in funzione delle proprie esperienze e capacità. Vale la pena ribadire, dunque, che il valore aggiunto dei questìonari risiede anche in questo: nell'opportunità, cioè, di allargare le vedute del tecnico a nuove visioni (quelle dei cittadini) che rimarrebbero altrimenti sconosciute, "invisibili". Per contro, i questionari non possono spingere l'indagine verso tematiche dal carattere eccessivamente scientìfico (come la qualità chimico-fisica delle acque o la gestione della risorsa idrica). Il rischio sarebbe quello di mettere il cittadino comune (non competente) nella condizione di dover rispondere a domande alle quali non è in grado di rispondere: se, in questi casi, il cittadino rispondesse inconsapevolmente, scegliendo una risposta "a caso", si andrebbero ad inficiare inutilmente alcune idee già chiare del personale tecnico rispetto a tali tematiche. Il lavoro entrerà dunque nel merito sia degli aspetti tecnici, che di quelli partecipativi, e dalla sua conduzione (nonché dai suoi esiti) si tenterà di rispondere ad alcune questioni sostanziali. Quali risultati si possono attendere da uno strumento che — come nel caso studio della tesi — nasce da un processo inclusivo? O meglio, cosa ci si può aspettare di diverso rispetto agli strumenti di tipo tradizionale? Quale può essere il valore aggiunto generato dal coinvolgimento dei cittadini?