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La città metropolitana nella pianificazione e nel governo del territorio : i casi di Torino e Genova : studio comparato delle specificità dei due contesti e sviluppo di possibili approcci per una pianificazione metropolitana efficace

Roberto Ferrara

La città metropolitana nella pianificazione e nel governo del territorio : i casi di Torino e Genova : studio comparato delle specificità dei due contesti e sviluppo di possibili approcci per una pianificazione metropolitana efficace.

Rel. Carlo Alberto Barbieri. Politecnico di Torino, Corso di laurea magistrale in Pianificazione Territoriale, Urbanistica E Paesaggistico-Ambientale, 2013

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Abstract:

L’elaborato affronta un’indagine sulla città metropolitana, ente locale che rivestirà competenze di governo del territorio nei territori metropolitani delle maggiori città italiane. Si tratta di un istituto che, nonostante sia stato introdotto nella legislazione italiana già nel 1990, ha in seguito subito un percorso molto travagliato che lo ha portato a mutare più volte caratteristiche e modalità costitutive senza però mai giungere a compimento. Recentemente, nel 2012, si è aperta una nuova fase dell’annosa questione che, attraverso ulteriori avvenimenti, ha condotto alla situazione attuale, nella quale paiono sussistere sia una volontà politica a livello nazionale che un dibattito, più o meno acceso a seconda dei casi, a livello locale.

La città metropolitana nasce per offrire una nuova dimensione di governo urbano a quelle città in cui la crescente urbanizzazione registratasi a partire dal dopoguerra è giunta ad interessare un territorio molto più ampio dei confini comunali, resi ormai inadeguati. La sua costituzione appare anzi oggi in forte ritardo rispetto alle esigenze per cui è stata prevista. Altri paesi europei con approcci diversificati hanno infatti già istituito organismi istituzionali paragonabili alla città metropolitana, anche se in maniera generalmente meno diffusa sul proprio territorio nazionale rispetto a quanto previsto in Italia. Tuttavia l’azione esercitata localmente, talvolta anche con il supporto dallo Stato, tramite l’associazionismo volontario e le diverse forme di cooperazione instauratesi in numerosi contesti, ha consentito di sopperire parzialmente a questo ritardo. In ogni caso però la direzione che lo scenario geoeconomico internazionale sta intraprendendo impone dopo tanti anni un rinnovamento strutturale dell’amministrazione locale delle grandi città.

Obiettivo del lavoro è pertanto approfondire le conseguenze che l’entrata in funzione del nuovo ente avrà sul sistema di pianificazione italiano e delineare alcuni suggerimenti per la conseguente riorganizzazione dei piani a livello metropolitano.

I due casi studio rappresentano due riferimenti territoriali che sono necessari per evitare che l’analisi, priva di esempi concreti, si perda nell’impalcato teorico e fallisca nell’offrire spunti operativi. Torino e Genova pertanto, tramite il loro modo diverso di

essere città metropolitana, consentono di focalizzare come le indicazioni ottenute attraverso l’analisi generale possano essere sfruttate al meglio articolandosi in maniera differente a seconda del contesto.

L’elaborato, anche nelle sezioni e nei capitoli più analitici, non si sofferma molto sulle cause e sulle forme dei problemi metropolitani preferendo piuttosto concentrarsi sulle modalità con cui questi sono stati trattati. Anche quando si tratterà di strumenti e metodologie utilizzati l’attenzione sarà sulla governance che li hanno permessi o favoriti, entrando nel merito dei loro risultati effettivi solamente nella misura utile ad offrire una valutazione funzionale agli obiettivi.

Sono due le principali dimensioni con cui questo tipo di indagine deve confrontarsi: quella politico-amministrativa e quella relativa a pianificazione e governo del territorio. L’elaborato si occupa in maniera particolare della dimensione pianificatoria, per quanto il forte nesso che esiste fra le due non permetta di non fare osservazioni anche in ottica politico-amministrativa.

Nella prima sezione sarà proposta una ricostruzione accompagnata da un’indagine critica del percorso storico che ha preceduto l’attuale fase normativa. In primo luogo verranno analizzate le soluzioni sperimentate come risposta alle problematiche delle aree metropolitane prima che l’ipotesi di un nuovo ente di governo del territorio fosse sentita e si affacciasse nel dibattito parlamentare. Verrà quindi abbandonato il campo storico di queste ipotesi, indagando le ragioni che hanno portato al superamento di questi modelli in virtù di un nuovo dibattito teorico avviatosi negli anni ’80, che è stato alla base dell’ideazione della città metropolitana, del quale verranno delineate le principali posizioni e le caratteristiche del contesto. Si entrerà quindi nel merito del percorso istituivo vero e proprio con l’analisi della legge 142/1990 istitutiva dell’ente e si proseguirà con la lunga serie di provvedimenti legislativi successivi (la legge 436/1993; il TUEL; la revisione costituzionale del 2004; la legge La Loggia del 2003 e la legge delega sul federalismo fiscale del 2009).

La seconda sezione sarà completamente dedicata a far comprendere al meglio come è strutturato l’attuale scenario. Il primo capitolo esplorerà le principali soluzioni ritenute ancora attuali, sia di tipo strutturale che funzionale, che si sono sviluppate per il governo del territorio metropolitano. Sono inserite in questa sezione poiché, pur essendosi sviluppate negli ultimi decenni parallelamente all’evolversi del dibattito sulla città metropolitana, si propongono oggi come utili strumenti da utilizzare come contributo di partenza o come affiancamento a quelli che avrà a disposizione il nuovo ente. A seguire sarà gettato un breve sguardo sulle vicende connesse con l’attuazione nei contesti locali

delle diverse normative nazionali sulla città metropolitana. Anche in questo caso è stata significativamente scelta una collocazione nella sezione che descrive lo scenario attuale poiché l’analisi non vuole entrare nel merito delle risposte locali ma ne considera le dinamiche prevalenti a livello nazionale, con particolare attenzione ai rapporti di governance, considerandole come l’eredità che il dibattito ha lasciato dietro di sé. Seguirà una ricostruzione delle vicende dell’ultima fase del dibattito normativo sulla città metropolitana, quella aperta con il governo Monti e che attraverso diversi step hanno condotto alla situazione attuale. Chiude un capitolo di analisi critiche e proposte, che costituiranno la parte centrale della tesi, indagando sulla struttura del piano metropolitano.

Infine le ultime due sezioni scenderanno nel particolare dei due casi studio (rispettivamente Genova e Torino). La struttura dell’analisi riprende, seppur con un’organizzazione diversa, il filo conduttore seguito nella trattazione della situazione nazionale. I due casi-studio sono introdotti da una rapida presentazione dei rispettivi contesti, valutati dai punti di vista delle caratteristiche del territorio e del mosaico amministrativo attualmente vigente, soffermandosi sui tratti utili ai fini dell’analisi. Anche per i due casi di studio sarà ricostruito il percorso di avvicinamento alla città metropolitana attraverso la descrizione delle esperienze che sono risultate più significative in termini di contributo, sia teorico che pratico, offerto al dibattito. Gli ultimi capitoli di entrambe le sezioni esordiranno con le analisi critiche dei percorsi svolti dai due contesti e su questa base si svilupperanno le successive proposte. Queste, organizzate sotto forma di linee guida per la pianificazione metropolitana, non soffermandosi ulteriormente su quanto già detto in maniera generale nella seconda sezione, tenteranno di offrire qualche spunto legato alle specificità dei due contesti. In entrambi i casi si concluderà con un approfondimento su un aspetto particolare ritenuto importante per la riuscita del disegno di riforma.

Relators: Carlo Alberto Barbieri
Publication type: Printed
Subjects: O Opere generali > OF Normativa
SS Scienze Sociali ed economiche > SSG Sociologia
U Urbanistica > UK Pianificazione urbana
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in Pianificazione Territoriale, Urbanistica E Paesaggistico-Ambientale
Classe di laurea: UNSPECIFIED
Aziende collaboratrici: UNSPECIFIED
URI: http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/3282
Chapters:

INDICE

Introduzione

1. Il processo di formazione dell’ente “città metropolitana” in Italia prima della legge 135/2012

1.1. Le risposte alla questione metropolitana fino alla crisi degli anni ‘70

Le annessioni comunali

I consorzi di comuni

1.1.1. Il Progetto 80

1.1.2. I piani regolatori intercomunali

1.1.3. I piani territoriali di coordinamento

1.2. L’introduzione della città metropolitana nel quadro normativo

1.2.1. Lo sfondo teorico con i cambiamenti degli anni ‘80

1.2.2. Diverse concezioni di città metropolitana a confronto

1.2.3. La legge 142/1990 - Il debutto del nuovo ente nella riforma delle autonomie locali

1.2.4. La legge 436/1993 - Da ente obbligatorio a facoltativo

1.3. Una prima revisione: l’introduzione dei principi di differenziazione, sussidiarietà, adeguatezza

1.3.1. La legge Bassanini e le sue conseguenze

1.3.2. La legge 265/1999 - Nuova procedura istitutiva e nuove caratteristiche

1.4. La città metropolitana come ente costituzionale

1.4.1. La revisione del titolo V della Costituzione

1.4.2. La legge 131/2003 - L’attuazione della riforma costituzionale

1.4.3. Le norme transitorie previste dalla legge 42/2009

1.5. Una visione di sintesi

1.5.1. L’inadeguatezza e l’incertezza della legislazione

1.5.2. La mancanza di una politica per le città

1.5.3. La reticenza al cambiamento

2. Lo stato dell’arte sulla pianificazione nelle aree metropolitane italiane

2.1. Strumenti ed azioni concertative sviluppati in parallelo alla città metropolitana

2.1.1. Il piano territoriale di coordinamento provinciale

2.1.2. La conferenza metropolitana

2.1.3. Il piano strategico

2.1.4. L’agenda urbana nazionale

2.1.5. L’innovazione della pianificazione locale: il doppio livello strutturale ed operativo

2.1.6. La perequazione territoriale

2.2. La definizione dell’ambito metropolitano

2.2.1. Le risposte delle regioni alle precedenti sollecitazioni normative

2.2.2. Proposte ed ipotesi individuate da altri enti

2.3. La legge 135/2012 - Il rilancio della città metropolitana

2.3.1. Il contesto nel quale viene nasce la legge 135/2012

2.3.2. I contenuti: una semplificazione strutturale in funzione di economicità e speditezza

2.4. La fase di stallo ed incertezza successiva alla legge

2.4.1. La mancata conversione del d.l. 188/2012

2.4.2. La legge di stabilità 2013 e la risposta delle conferenze metropolitane

2.4.3. I problemi di costituzionalità

2.5. Il futuro della città metropolitana

2.5.1. Lo scenario attuale

2.5.2. I limiti dell’attuale proposta normativa

2.5.3. Le prospettive dell’attuale proposta normativa

2.5.4. Quali contenuti per il futuro Piano Territoriale Metropolitano?

3. Il caso torinese

3.1. Il territorio

3.1.1. L’area metropolitana

3.1.2. I confini amministrativi

3.2. Il processo di avvicinamento alla città metropolitana

3.2.1. L’esperienza comprensoriale

3.2.2. Le iniziative per l’adeguamento alla legge 142/1990

3.2.3. Il piano territoriale di coordinamento provinciale ed il PTC2

3.2.4. Il primo piano strategico e la conferenza metropolitana

3.2.5. Il secondo piano strategico e Torino Internazionale

3.2.6. Il terzo piano strategico e Torino Strategica

3.2.7. La conferenza metropolitana post-legge 135/2012

3.3. Una proposta per la futura città metropolitana

3.3.1. Analisi del processo di avvicinamento

3.3.2. Linee guida per la pianificazione metropolitana

3.3.3. Da Torino Internazionale a Torino Strategica

4. Il caso genovese

4.1. Il territorio

4.1.1. L’area metropolitana

4.1.2. I confini amministrativi

4.2. Il processo di avvicinamento alla città metropolitana

4.2.1. Lo studio ILRES

4.2.2. Gli studi per la revisione del PRG di Genova del 1980

4.2.3. Lo schema di piano del 1975 ed il riconoscimento dell’area centrale ligure

4.2.4. Il PTC degli insediamenti produttivi dell’area centrale ligure

4.2.5. Le iniziative per l’adeguamento alla legge 142/1990

4.2.6. Il primo piano territoriale di coordinamento provinciale ed il PTC2020

4.2.7. Il livello territoriale d’area vasta del Piano Urbanistico Comunale di Genova

4.2.8. La conferenza metropolitana post-legge 135/2012

4.3. Una proposta per la futura città metropolitana

4.3.1. Analisi del processo di avvicinamento

4.3.2. Linee guida per la pianificazione metropolitana

4.3.3. Un’intesa extraterritoriale sull’Area Centrale Ligure

Conclusioni

Bibliografia

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