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Carriero, Vanessa Erika

Una Germania di Regioni : un laboratorio per strumenti di governo del territorio.

Rel. Cristiana Rossignolo, Silvia Saccomani, Vanessa Erika Zimmermann. Politecnico di Torino, Corso di laurea magistrale in Pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistico-ambientale, 2015

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Abstract:

The remarkable changes that the “Delrio”reform (Act n. 56/2014) is carrying on italian’s local government system puts planners in front of a great number of opportunities to seize and at the same time also challenges to deal with. Two are the main problems of this Act: on the one hand its centralized vision constrains the administrative limits of the “Citta Metropolitana” (CM) and on the other hand it describes in a undefined way the functions and the instruments for CM.

In this perspective it could be useful to solve and to progress on the problem to look beyond its own borders to some other experience and try to find out how different realities have answered to conflicts and questions that are in common in metropolitan areas. Definitely, purpose of this work is to examine different situations that could eventually provide some new suggestions and responses to the italian’s contingency status. The pluralism of german federalism is just one of the many reasons for the choice of Germany and its regions as a case study.

After a short description of the debate around the regional prospective of metropolitan matters, the thesis intervens in the exploration and interpretation of the german planning system, in its recent challenges and planning tools. Central part of the work is the analysis of three metropolitan regions: Regionalverband Frankfurt, Region Stuttgart and Regionalverband Ruhr. These last are analyzed through their formation process, instruments with which their perform and their governance pattern. The three cases study are interesting examples of attempts to build up an effective metropolitan governance. Comparative reflections and final considerations show deviations from initial thesis’ outlook. The complexity, caused by the entanglement of actors, association, competences, function, scales and geographies, denies partly the idealization of a clear simple and efficient german system. The regional level meanwhile has proved to live up to expectations with its variety of planning practices and its metropolitan organizations.

A Germany of Regions explore the regional level as an experimental laboratory for planning instruments and as a possible research level for metropolitan matters solutions. The entire work is therefore articulated on two parallel elements: metropolitan organizations with all its shapes and its spatial planning toolson

Introduzione

Le importanti modifiche al sistema di governo degli enti territoriali italiani introdotte dalla Legge n. 56 del 2014, c.d. "Riforma Delrio", pongono i tecnici del territorio di fronte a molteplici posizioni aperte da cogliere e altrettanti conflitti da affrontare. Alla base di questo nuovo modello organizzativo, costituito da due livelli di rappresentanza diretta (Regioni e Municipalità) e un livello intermedio di area vasta, elettivo di primo o secondo grado (Città Metropolitane e Province), vi sono importanti mutamenti in termini di dimensioni territoriali, funzioni attribuite, politiche e domanda di pianificazione. Due sono le prospettive problematiche insite nella Legge: da un lato la “ruvidezza" della riforma stessa (Barbieri, 2014, p.4), la quale cala dall’alto dei confini alle nuove Città Metropolitane, dall’altro l’incertezza delle funzioni di pianificazione ad essa attribuite (Saccomani, 2015) ed i rispettivi strumenti da adottare. In questa situazione di tensione e cambiamento del contesto italiano appare utile osservare l’esperienza di realtà differenti e disomogenee tra loro nella risposta a domande e conflitti in qualche misura condivisibili per le aree metropolitane. Indagare altre realtà può eventualmente fornire suggestioni e risposte, costituendo la motivazione e l’obiettivo di questo lavoro.

Tra le diverse realtà europee perché si sceglie la Germania e perché le sue regioni? obbligatorio di pianificazione alla scala delle regioni o dei distretti e quale strumento di mediazione tra lo stato federale e le municipalità, è unico nei Paesi occidentali europei (Mertins e Paal, 2006). Negli ultimi venti anni in Germania si è assistito ad una processuale rinascita delle regioni, che ha portato la politica nazionale tedesca allo sviluppo spaziale orientato su due direttrici: da un lato la volontà di riconoscere le regioni come livello di collegamento tra tutti i livelli di pianificazione, dall’altro la volontà di non limitare la pianificazione territoriale alla mera stesura dei piani, ma di includere la ricerca di configurazioni istituzionali, attori locali, attori privati come parte di un processo politico dinamico il quale ricerca soluzioni comuni e concilia attivamente i conflitti regionali (BBR, 2000). Il dibattito scientifico è unanime nel considerare il livello regionale cruciale per lo sviluppo territoriale, sebbene siano numerosi gli interrogativi relativi al processo di formazione di tali regioni: metodi, processi e strumenti restano ancora indefiniti. (Furst, 2002; Blotevogel, 2001). Un approccio sempre più utilizzato è quello basato sui vantaggi portati dalla cooperazione e dalla competizione tra le regioni, in particolare tra reti regionali di attori, la prima intesa come precondizione di sostenibilità dello sviluppo e la seconda come di perfomance e di qualità (Wiechmann, 2005).

Dagli anni ’90 in poi, nel sistema di pianificazione tedesco le reti regionali sono viste come veri e propri strumenti orientati all’implementazione delle politiche territoriali e di azione (Ibid.). Reti che tuttavia non possono essere né prescritte né pianificate. Gualini (2004), con riferimento alle politiche regionaliste tedesche sviluppate in quegli anni, parla di “regionalismo sperimentale”. La Germania ha acquisito una visione regionale delle politiche territoriali, dando atto alla transizione processuale delle regioni da unità di azione a spazi di azione (Gualini, 2006). Il territorio regionale è considerato parte attiva delle dinamiche metropolitane e potenziale tentativo di soluzione delle questioni metropolitane, che assume forme e caratteri sempre differenti, come le regioni stesse. Le problematiche metropolitane sono diventate problematiche di governo delle regioni metropolitane. Sebbene il sistema tedesco non preveda strumenti di pianificazione territoriali specifici per tali aree, la legislazione permette la creazione di associazioni per tutti i tipi di funzioni pubbliche, inclusa la pianificazione territoriale. All’interno di questo processo, nuovi strumenti hanno contribuito fortemente a una più flessibile e mirata pianificazione regionale, formale ed informale. Il livello regionale è quindi il più interessante da analizzare per una varietà di motivi: i conflitti a cui è soggetto, il ruolo che assume, la scala territoriale che occupa, la ‘libertà’ del sistema tedesco, le regioni metropolitane che sono sotto la sua area di competenza.

Per tutti i motivi presentati, la pianificazione regionale in Germania è sottoposta a continui mutamenti. Il risultato di tali continui esperimenti si concretizza nell’insorgere di contraddizioni e sovrapposizioni degli spazi regionali, i quali, invece che sostituirle, si collocano in parallelo rispetto alle esistenti forme di organizzazione statale. All’interno di questo contesto esistono numerose eccezioni che rendono il sistema piuttosto complesso e variegato, quindi ricco, allo stesso tempo, di esempi di successo e fallimento. Ecco perché chi scrive lo considera un laboratorio di pianificazione d’area vasta: un importante spazio di operatività e di sviluppo per il territorio. Quello tedesco può essere descritto come l’emergere di un paesaggio di organizzazioni di governo metropolitano altamente differenziato (Heinelt et al., 2011), riflessione sorprendente se si pensa invece all’omogenea politica federale in merito alle regioni che ha fatto da ombrello.

La prima ipotesi della tesi riguarda la capacità del modello tedesco di insegnare. Quale ruolo assumono le due logiche individuate dalla ricerca, out-in e in-out ?

Gli esperimenti odierni tedeschi sono diretti al rinnovo di modelli aventi come oggetto un territorio metropolitano diverso da quello di dieci o venti anni fa. Le dimensioni di tali territori sono in continua crescita, le fratture spaziali e sociali che li caratterizzano e le forme istituzionali che attualmente assumono hanno condotto a inaspettate dimensioni di governo: le problematiche di carattere tecnico, economico e amministrativo si intrecciano con quelle di tipo sociale e politico. E, se tali problematiche possono essere isolate e studiate singolarmente, ciò non è altrettanto possibile sul piano delle pratiche di governo. Il processo di evoluzione di questo sistema si concretizza in nuovi processi, nuovi strumenti, nuove modalità decisionali e nuove forme di approccio ai problemi delle città e del territorio in generale. Questa tesi prende in esame il governo metropolitano quale caso emblematico di governo del territorio. Il ruolo e la natura del governo sono variati considerevolmente e con essi anche la pianificazione. Il mutamento del contesto socio-economico e dei suoi paradigmi interpretativi, la globalizzazione, la transizione da government a governance, i nuovi principi di sussidiarietà, di processualità, di trasparenza e di partecipazione hanno portato a innovazioni importanti nelle procedure, nella forma, nei contenuti dei governi delle aree vaste e nella pianificazione territoriale, ridefinendo così il ruolo ed il contenuto dell’interesse pubblico e degli strumenti attraverso cui esso opera. “La necessità di ordinare e controllare lo spazio è un’idea politica. La pianificazione spaziale come tecnica e il governo del territorio come pratica di governo nascono da un bisogno complessivo di ordine sociale e spaziale che si trasferisce e si soddisfa nell’ordine dello spazio” (Mazza, 2015, p.9). Perché ciò sia vero vi deve essere alla base una lettura di area vasta delle dinamiche territoriali, soprattutto di quelle metropolitane, e degli strumenti di pianificazione. Affermazione che propone la seconda ipotesi. .

analizzare gradi diversi di efficienza negli esempi presi in esame? Quali sono le relazioni tra i processi decisionali e le strategie di coordinamento delle politiche spaziali? E ancora, vi sono specifiche configurazioni di strumenti di pianificazione che affrontano meglio le questioni metropolitane? Si possono identificare dei trend dominanti, in termini di scale, livelli, specializzazioni, relativamente alle organizzazioni metropolitane. Infine, è possibile intravedere la nascita di una cultura di pianificazione per le nuove regioni metropolitane? Queste le domande di ricerca cui si cercherà di dar riposta attraverso l’esame di alcune delle più recenti esperienze di costruzione di spazi metropolitani-regionali in Germania, e dei loro strumenti di pianificazione.

All’interno di queste ipotesi si colloca la tesi. Attraverso l’analisi dei casi relativi a tre regioni metropolitane si tenterà di analizzare fino a che punto il sistema tedesco, tra complessità e flessibilità, sia in grado di costituire una buona pratica. I casi avranno ad oggetto:

-Regionalverband Frankfurt Rhein-Main;

-Stuttgart Region;

-Regionalverband Ruhr.

Si tratta di tre casi di governo metropolitano estremamente interessanti per quanto riguarda gli strumenti di pianificazione impiegati, gli scopi funzionali, le scale geografiche, le politiche. Tre casi esemplari sulla difficoltà di realizzazione di quello che Gualini (2006) chiama institutional fit, tra dinamiche socio-economiche e unità territoriali.

Una Germania di Regioni esplora il livello regionale tedesco quale laboratorio di sperimentazione degli strumenti di governo del territorio e quale possibile livello di analisi e ricerca di una soluzione per le questioni metropolitane. L’intero lavoro si articola quindi in due tematiche trattate in parallelo: da un lato le organizzazioni metropolitane in tutte le loro forme, dall’altro gli strumenti di pianificazione d’area vasta che le governano.

L’articolazione del lavoro è come segue. Il primo capitolo introduce il dibattito sulla questione metropolitana e sul livello regionale (e la relativa dimensione d’area vasta) nelle pratiche territoriali cercando di definire la cornice teorica indispensabile alla lettura dei capitoli successivi. Il secondo capitolo analizza il sistema pianificatorio in Germania, entrando nello specifico del livello regionale, prendendone in considerazione strumenti, sfide, pressioni e obiettivi. Il contributo della tesi si sviluppa nel terzo capitolo il quale rappresenta l’analisi vera e propria, nonché la parte più originale. Descrive gli obiettivi specifici dell’indagine, il panorama regionale e la scelta dei casi studio. I casi studio sono analizzati attraverso tre fattori principali: la formazione, gli strumenti con cui operano e i modelli di governance sui quali si fondano le diverse organizzazioni metropolitane. A tal proposito sono state sviluppate considerazioni e riflessioni comparative tra i casi. In ultimo si è cercato di rispondere alle domande di ricerca proposte sopra rilevando gli scostamenti di quanto risultato dall’analisi rispetto alle aspettative presentate.

Relatori: Cristiana Rossignolo, Silvia Saccomani, Vanessa Erika Zimmermann
Soggetti: O Opere generali > OF Normativa
U Urbanistica > UH Pianificazione regionale
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in Pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistico-ambientale
URI: http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/4514
Capitoli:

Introduzione

1 La spinta regionale nelle dinamiche metropolitane

1.1 Le nuove arene di gioco

1.1.1 II Fenomeno urbano e il governo del territorio

1.1.2 Le dinamiche regionali

1.1.3 Cosa si intende per regione?

1.2 La questione metropolitana

2 II sistema tedesco tra complessità e flessibilità

2.1 Sistema di governo del territorio

2.1.1 II sistema di pianificazione: livelli e strumenti

2.2 La politica territoriale dal ’900 ad oggi

2.2.1 La regionalizzazione della pianificazione spaziale

2.2.2 II giro di boa: una visione nazionale strategica per la costruzione di una nuova carta spaziale del Paese

2.2.3 Le regioni Metropolitane Europee

2.3 II livello regionale: il livello delle tensioni

2.3.1 La pianificazione regionale, a chi le competenze?

2.3.2 Le recenti sfide

2.4 Due logiche interpretative: out-in e in-out

3 II livello regionale come laboratorio di sperimentazione

3.1 Quali esperienze nel dibattito odierno?

3.1.1 La ricerca di una metodologia di analisi: l’odierno dibattito regionale sulla diversità dei governi metropolitani

3.1.2 Obiettivi e domande di ricerca

3.1.3 II contesto regionale: quali casi studio?

3.2 Frankfurt/Rhein-Main: tra frammentazione e tentativi di consolidamento

3.2.1 Perché Frankfurt?

3.2.2 Un percorso storico complesso

3.2.3 La pianificazione territoriale

3.2.4 II primo “Piano Regolatore” a scala regionale: il RegFNP di Frankfurt

3.2.5 Considerazioni sul caso

3.3 Stuttgart Region: un caso fuori dai moderni modelli di governance

3.3.1 Perché Stuttgart?

3.3.2 La struttura regionale

3.3.3 II processo verso un stabile modello di governo

3.3.4 La pianificazione territoriale

3.3.5 II Piano regionale: ‘Spazio per il futuro’

3.3.6 Considerazioni sul caso

3.4 Rhein Ruhr: un mosaico metropolitano policentrico

3.4.1 Perché Rhein-Ruhr?

3.4.2 La struttura regionale

3.4.3 La pianificazione territoriale

3.4.4 Considerazioni sul caso

3.5 Riflessioni comparative

3.5.1 Governo metropolitano

3.5.2 Modelli di governance

3.5.3 Scale di pianificazione e scale di governance

3.5.4 Esiste un‘modello metropolitano tedesco’?

Conclusioni

Elenco Figure

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