Sviluppo policentrico e cooperazione territoriale : le strategie macroregionali dell'Unione Europea

INTRODUZIONE

La pianificazione spaziale ha il complesso compito di organizzare le attività umane sul territorio, anche cercando di definire dei sistemi, urbani e non, più funzionali alle relazioni fra i diversi territori. Il modo di pianificare il territorio è cambiato negli anni adattandosi a seconda dei contesti, delle esigenze socioeconomiche, delle tradizioni, delle culture, delle popolazioni. Anche se in ogni parte del mondo troviamo modi differenti di pianificare il territorio, negli ultimi vent’anni sembra che sia stata intrapresa una direzione comune, almeno per quanto riguarda le civiltà maggiormente antropizzate. Le città non sono più considerabili singolarmente, ma come parte di sistemi più complessi da pianificare unitariamente e con una particolare attenzione ai fattori che lo caratterizzano, così come alla preservazione dell’ambiente e del paesaggio. Sulla base di queste considerazioni è possibile riconoscere ed individuare tali sistemi territoriali, aggregandoli in base alle relazioni reciproche e a determinati fattori comuni, ed è proprio ciò che sta avvenendo in Europa, continente assai densamente abitato e ricco di culture, paesaggi e popolazioni differenti.

L’Unione Europea, fin dalla condivisione dell’obiettivo della coesione economica e sociale a metà degli anni ‘80, ha cercato di sviluppare in maniera efficace ed integrata i territori che la compongono, portando negli anni più recenti ad alcune innovazioni come mai era avvenuto prima d’ora. Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, introduce ufficialmente la coesione territoriale come una delle competenze dell’Unione Europea, sebbene come materia concorrente agli Stati membri, riconoscendo finalmente tale declinazione dell’obiettivo di coesione, implicitamente presente nel discorso comunitario fin dall’approvazione dell’Atto Unico Europeo nel 1986. In particolare l’Unione Europea "promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri. " (Art. 2 comma 3 del Trattato di Lisbona) al fine di ridurre le disparità fra i territori e permettere uno sviluppo omogeneo e sostenibile del territorio. Ciò non implica competenze dirette di governo del territorio, che resta nella sovranità dei singoli Stati membri, ma accresce l’influenza che l’Unione Europea può esercitare sullo sviluppo del territorio al fine di realizzare la coesione territoriale. Vale a dire che mediante programmi, politiche, interventi o semplici documenti d’indirizzo essa individua e promuove una strategia comunitaria di sviluppo territoriale che gli Stati membri si impegnano a tradurre in azioni concrete sul territorio. I confini politici fra gli Stati assumono minore importanza di fronte alla necessità condivisa di garantire uno sviluppo del territorio quanto più omogeneo, che deve essere realizzato mediante la cooperazione e il dialogo fra gli Stati membri ed indirizzato da una strategia unitaria di sviluppo comune a tutto il territorio comunitario. I confini politici, e quindi le caratteristiche intrinseche di ciascun sistema nazionale di governo del territorio continuano a influire sullo sviluppo del territorio fisico, ma questo è sempre più considerato unico e unitario dal punto di vista morfologico e culturale. Non tenerne conto porterebbe ad accentuare le disparità esistenti, come per lungo tempo è avvenuto. La coesione territoriale è dunque uno degli obiettivi principali dell’Unione Europea, volto a garantire un futuro solido e sostenibile al territorio europeo e ai suoi abitanti, oltre che a rafforzare l’identità culturale europea.

Dalla comparsa dell’obiettivo di coesione sono stati formulati vari documenti e programmi sempre più mirati ed efficaci, fino ad arrivare in anni recenti al riconoscimento di sistemi macroregionali transnazionali, una sorta di "regioni europee” in cui sia possibile intervenire attraverso strategie transnazionali condivise e volte ad accrescerne la competitività territoriale, stimolando anche un certo senso di identità ed appartenenza al territorio, oltre che alle rispettive nazioni. L’ipotesi di fondo è che ogni territorio definito attraverso tali "strategie macroregionali” possieda proprie potenzialità specifiche che, se indirizzate nella giusta maniera, possono migliorare fortemente la qualità della vita, favorendo oltretutto lo sviluppo dei territori circostanti. In questi anni si stanno quindi sperimentando alcune strategie su larga scala che hanno innescato un nuovo modo di pianificare lo sviluppo del territorio europeo, ovvero le strategie macroregionali dell’Unione Europea. Il processo tecnico e politico che ha portato a definire le strategie macroregionali, può dirsi fondato sui temi dello sviluppo policentrico e della cooperazione territoriale europea. Le strategie macroregionali odierne sono, in altre parole, il frutto delle esperienze passate di elaborazione dei temi appena richiamati, e parte di un processo in continua evoluzione. Sottolineare questo aspetto è utile anche per meglio comprendere le difficoltà e gli ostacoli che sono emersi negli anni e che potrebbero manifestarsi anche in questi processi più evoluti, in modo da correggere per tempo i possibili errori e imperfezioni. Tanti sono infatti i fattori in gioco che possono influenzare la buona riuscita di una strategia territoriale, poiché molteplici sono gli obiettivi che con essa si desiderano raggiungere. Occorre perciò prestare attenzione, fin da ora, ai processi di formazione delle strategie, alla condivisione dei loro obiettivi e alle forme di partecipazione dei soggetti coinvolti nei processi decisionali, affinché come capita non di rado nei processi di innovazione istituzionale, l’opportunità di miglioramento non si riduca a un inutile dispendio di energie e risorse fine a sé stesso.

Alla luce di queste premesse, obiettivo della tesi è capire in che modo i temi dello sviluppo policentrico e della cooperazione territoriale europea si manifestano e sono trattati all’interno delle strategie macroregionali finora costituite. Il legame fra questi due temi nell’ambito delle nuove strategie macroregionali consentirà, in particolare, di osservare in che modo si sia evoluta la pianificazione spaziale comunitaria. Si può aggiungere che il confronto tra i temi del policentrismo e della cooperazione territoriale consente di approfondire la riflessione nel contesto attuale della pianificazione strategica europea, sulla celebre distinzione tra "teorie sostantive" (o nella pianificazione) e "teorie procedurali” (o della pianificazione), proposta da Andreas Faludi oltre quarant’anni fa (Faludi, 1973). Da una parte, infatti, l’approccio orientato all’oggetto da pianificare appare qui riconducibile al tema del policentrismo mentre, dall’altra, l’attenzione al processo di pianificazione può essere associata alla cooperazione territoriale. Questa distinzione concettuale consentirà, in altre parole, focalizzare l’analisi delle strategie macroregionali europee tanto sugli obiettivi che esse intendono perseguire (in particolare, la qualità del policentrismo) quanto sui metodi per ottenerli (in particolare, la qualità della cooperazione territoriale), potendo infine confrontare e correlare i risultati dell’analisi. Come la più recente ed innovativa esperienza di pianificazione strategica comunitaria, le strategie macroregionali sembrano rappresentare anche un termine di riferimento ideale per riflettere sull’attualità di tale distinzione concettuale. In quest'ottica le singole strategie macroregionali saranno analizzate in modo specifico e confrontate fra loro, sia per osservare in che modo i temi richiamati interagiscano fra loro e sia per verificare se tale distinzione è applicabile alla pianificazione strategica comunitaria. Il confronto è finalizzato, in conclusione, a individuare le sinergie fra policentrismo e cooperazione territoriale nell’ambito delle strategie macroregionali e a chiarire, pertanto, la direzione intrapresa dalle politiche europee di sviluppo spaziale.

Nei capitoli che seguono, inizialmente sarà presentato il tema del policentrismo, osservando come si presenta sul territorio europeo e in che modo si è arrivati a definirlo un modello di sviluppo sostenibile. In seguito sarà introdotto il tema della cooperazione territoriale, ripercorrendone l’evoluzione nell’ambito della programmazione europea. Saranno quindi presentate le quattro strategie macroregionali esistenti, analizzandone strutture e contenuti. La loro comparazione permetterà infine di valutarne affinità e divergenze rispetto ai temi del policentrismo e della cooperazione territoriale, e verificandone sia in che modo essi si manifestino sia come interagiscano fra loro. Lo scopo finale è capire il funzionamento complessivo delle strategie macroregionali, distinguerne gli approcci sostantivi e procedurali alla pianificazione spaziale, e valutare la direzione attualmente intrapresa dall’Unione Europea per perseguire la coesione territoriale e lo sviluppo sostenibile.