La pianificazione strategica della Città Metropolitana e dell'Area Torinese : dal riordino istituzionale per una strategia e nuova pianificazione del territorio per la Città Metropolitana di Torino

Ludovica Lella

La pianificazione strategica della Città Metropolitana e dell'Area Torinese : dal riordino istituzionale per una strategia e nuova pianificazione del territorio per la Città Metropolitana di Torino.

Rel. Carlo Alberto Barbieri. Politecnico di Torino, Corso di laurea magistrale in Pianificazione Territoriale, Urbanistica E Paesaggistico-Ambientale, 2014

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Abstract:	Introduzione La legge nazionale che attualmente governa l’urbanistica e la pianificazione in Italia è ancora la L.1150 del 1942. Da allora ci sono stati tentativi di cambiamento in materia urbanistica, per superare un modello troppo rigido e fortemente gerarchizzato, piuttosto utopici, data la mancanza di un ridisegno generale del quadro istituzionale. L'istituzione delle Regioni nel 1970-75 ha potuto rappresentare uno dei primi passi del cambiamento. Con rart.117 della Costituzione,modificato nel 2001, che introduce il concetto di materia concorrente, alcune funzioni sono diventate di competenza sia dello Stato che delle Regioni. E’ questo il caso dell'urbanistica, in cui sono le Regioni a legiferare in materia, stando a quanto definito a livello nazionale, nei principi fondamentali. In quest’ottica le Regioni hanno iniziato a sperimentare il cambiamento attraverso l’elaborazione dei propri strumenti, ma a questo non si è mai accompagnato un disegno di principi generali dello Stato, di indirizzo per il governo del territorio. Il lavoro di ricerca che ho svolto, ha come oggetto di studio “La pianificazione strategica della Città Metropolitana e dell’Area Torinese - Dal riordino istituzionale per una strategia e nuova pianificazione del territorio per la Città Metropolitana di Torino ”, esso si basa sul nuovo ridisegno istituzionale delle Autonomie territoriali, in particolare ponendo l’attenzione sull'istituzione delle Città Metropolitane, secondo ordinamento giuridico e sulla Pianificazione del territorio di area vasta. Sulla base del quadro legislativo vigente, la Tesi studia il caso specifico della Città Metropolitana di Torino e dei nuovi strumenti di Pianificazione Strategica. Il lavoro è strutturato in due parti: la prima di inquadramento, a partire dalle leggi nazionali e regionali del Piemonte, in cui verrà definito il processo di riordino e riforma in atto; la seconda parte è una proposta di nuovo assetto territoriale per la Città Metropolitana di Torino. In quest’ultimo caso si è cercato di individuare una strategia territoriale, sulla base delle caratteristiche funzionali del territorio provinciale, dei processi storici e delle dinamiche in corso, fino alla definizione delle vocazioni dei diversi ambiti. Il ridisegno del nuovo assetto per la C.M.-To. sarà accompagnato da una proposta di innovazione degli strumenti di pianificazione, necessari per il successo del governo del territorio. Avendo definito il quadro generale tecnico-istituzionale di tutto il territorio della Città Metropolitana, si è passati allo studio dell’Area torinese. L’attività di tirocinio, svolta presso l’Associazione Torino Strategica, la quale ha lavorato per la redazione del Terzo Piano Strategico dell’AMT- “Torino Metropoli 2025”, ha rappresentato un’ottima occasione per approfondire le tematiche inerenti la pianificazione e le politiche di governance a questa scala di intervento. In sintesi l’obiettivo della Tesi è di arrivare all’individuazione di una visione di sviluppo strategico a scala metropolitana: quali conseguenze ha determinato il processo di riforma nazionale sul territorio della Provincia di Torino; come la Città Metropolitana di Torino deve organizzare il proprio territorio per rispondere al meglio a questo processo innovativo; la suddivisione in Zone Omogenee e i nuovi strumenti di pianificazione necessari per il governo del territorio conseguenti all’entrata in vigore nel 2014 della Riforma “Deirio”; il caso specifico dell’AMT e il nuovo piano di governance; i vantaggi dei nuovi strumenti ai diversi livelli (sovra locale e locale) per il governo, la gestione e la valutazione del processo di sviluppo territoriale e socio-economico. Il capitolo che apre il lavoro di ricerca svolto è un excursus del processo di riordino delle Autonomie, secondo quanto definito da ordinamento giuridico a livello nazionale, che dagli anni ’90 ha mosso i primi passi, con l'attribuzione alle Province della Pianificazione territoriale di area vasta e l'introduzione delle Città Metropolitane (L. 142/1990), fino ad arrivare all’attuale legge Deirio (L.56/2014) e al ruolo che avranno le Province e le Città Metropolitane. Tenendo presente questo quadro generale sullo sfondo, sono stati analizzati i processi evolutivi in materia istituzionale e urbanistica nella Regione Piemonte, a partire dall'esperienza dei Comprensori (1978/1985) e dalla legge Astengo (Lur 56/1977), fino ad arrivare alla normativa più recente con la legge regionale n.3 del 2013 (e successive modifiche). Come sarà reso noto nei capitoli seguenti, la legge Deirio, successiva alla legge regionale 3/2013, definisce le funzioni della Città Metropolitana e la sua organizzazione, temi che saranno oggetto di indagine nel terzo capitolo, applicati al caso torinese. Verranno individuate innanzitutto le caratteristiche principali, le potenzialità del territorio provinciale e i cambiamenti avvenuti nel corso del tempo e, data la grande eterogeneità delle realtà territoriali, si è ritenuto opportuno procedere con l'individuazione delle ripartizioni esistenti (sia regionali che provinciali) e delle vocazioni degli ambiti individuati. Tra questi, è stato approfondito il caso dell' Area Metropolitana di Torino, così come definita per il nuovo Piano Strategico (limitata a 38 comuni, compreso Torino), per la quale viene presentata un'analisi territoriale, dalle caratteristiche fisiche - funzionali, alla definizione delle vocazioni dei territori della conurbazione. La valutazione dei processi aggregativi è stata fondamentale per capire quali forme di politiche integrate hanno funzionato, come è possibile procedere per incrementare le cooperazioni e per ipotizzare un possibile scenario futuro della C.M. torinese, come “Città di Città” e un “Territorio di Territori”. Nel quarto capitolo si propone un disegno di assetto territoriale con la ripartizione in Zone Omogenee, per ognuna delle quali è possibile individuare una linea strategica secondo le proprie vocazioni e specializzazioni. La C.M.-To., così strutturata, sarà determinante per il suo nuovo posizionamento a livello interregionale, nazionale/intemazionale. Verranno analizzati i rapporti e le dinamiche a scala locale e sovra locale: interni, tra Torino, comune capoluogo, la conurbazione e il resto del territorio oggi della Provincia di Torino, specificando il ribaltamento del ruolo dell’AMT rispetto al centro, ed esterni, rispetto all’attuale Città Metropolitana e al territorio regionale e interregionale. Il cambiamento da una logica Torino-centrica (come è stato nel passato), verso una dimensione metropolitana policentrica, è quello che caratterizza il nuovo assetto della C.M.: un territorio inteso come sintesi di tanti territori; in sostanza un sistema integrato, alFintemo del quale si strutturano le relazioni tra diverse Città-polo e tra territori e paesaggi eterogenei. Nel quinto capitolo vengono definiti gli strumenti di pianificazione più idonei a governare il nuovo assetto territoriale e il rapporto di cooperazione tra i diversi livelli: da un lato la Pianificazione territoriale della Città metropolitana, riprendendo la ripartizione secondo la Legge Deirio, per poi procedere con una proposta di innovazione degli strumenti della pianificazione del territorio al livello delle Unioni di comuni per le Zone Omogenee e locale per i singoli comuni, mettendo in risalto la necessità di un adeguamento della legge regionale, che dovrà tener conto del cambiamento dell'attuale urbanistica e del superamento dei PRG. Si parte da quattro concetti di base: accorciamento della filiera degli strumenti di pianificazione, semplificazione, incremento dei processi inclusivi, maggiore valutazione delle scelte. Sono state analizzate anche altre esperienze italiane, in particolare il caso Bolognese (PMB2020) ed intemazionali, per capire quali vantaggi e opportunità possono derivare da un processo di innovazione tecnico-istituzionale di questo tipo. Rispetto al panorama europeo è stato approfondito il tema della pianificazione di area vasta in Francia e nello specifico il caso di Lione, mettendo in evidenza come, l’intervento della legislazione nazionale, la collaborazione ai livelli subordinati, la formazione di partnership, il contributo di nuovi organi con funzioni specifiche (sindacati misti) e la partecipazione dal basso, hanno rappresentato i pilastri del successo del governo e della gestione del territorio. La Perequazione territoriale è l’altro tema fondamentale per il governo del territorio, sia a livello unionale che più in generale, necessaria ad avviare i processi di trasformazione alla scala vasta. Si tratta di pensare ad uno sviluppo che sia strategico e metropolitano, in cui attraverso forme di cooperazione si privilegiano le diverse potenzialità e vocazioni dei luoghi, a favore di un’equa ripartizione dei vantaggi tra i comuni. Obiettivo che può essere raggiunto nel momento in cui viene ripensata anche la fiscalità a scala intercomunale: quali progetti privilegiare in un determinato arco temporale e come organizzare e gestire i fondi tra i comuni per avviare quelle trasformazioni, distribuendo le risorse a seconda delle strategie individuate in un'ottica metropolitana. Il capitolo sette è un focus sull’AMT. Dall’esperienza del tirocinio presso l’Associazione Torino Strategica, è stato possibile cogliere al meglio le potenzialità della conurbazione, il ruolo della cintura metropolitana rispetto al centro e le relazioni tra l’AMT, il capoluogo e il territorio esterno. Il periodo dell’attività di tirocinio è coinciso con i lavori dell’Associazione per la redazione del Terzo Piano Strategico. Fondamentale per lo studio dell’area e per ipotizzare possibili scenari futuri, è stata la partecipazione alle attività di ascolto e di confronto con gli attori interessati al processo, politici (rappresentanti dei Comuni e delle Circoscrizioni della Città di Torino, facenti parte dell’AMT) e tecnici (rappresentanti delle Commissioni e dei gruppi di lavoro del Piano). In questo capitolo viene presentato il Piano Strategico “Torino Metropoli 2025”, mettendo in risalto il tema della Govemance, aspetto principale sul quale si fonda questo tipo di strumento. Nell'ultimo capitolo viene presentata la Strategia metropolitana: la Città Metropolitana di Torino, come “Città di Città” e, come suggerisce la Tesi, anche come “Territorio di Territori” si basa su una visione strategica, costruita a partire dall’aggregazione e dall’integrazione tra le vocazioni dell’Area e quelle della Città Metropolitana. L’obiettivo è realizzare un sistema policentrico per lo sviluppo territoriale e socio-economico. La priorità della C.M., così strutturata, è quella di far convergere i territori in un’unica Strategia, come sintesi inclusiva delle loro specializzazioni. Con lo slogan “Ricucire i rapporti tra città e territori” si intende sottolineare la necessità di creare un’identità nuova della CM-To., costruita grazie alle relazioni e alle connessioni tra poli, risorse e specificità. In questo quadro le Zone Omogenee devono poter svolgere una funzione di Sistemi di Sistemi: da un lato contribuiscono a rafforzare le relazioni interne, dall'altro la loro interazione rappresenta il telaio per lo sviluppo del nuovo assetto metropolitano. Abstract in italiano (PDF, 237kB - Creative Commons Attribution) Abstract in inglese (PDF, 212kB - Creative Commons Attribution)
Relatori:	Carlo Alberto Barbieri
Tipo di pubblicazione:	A stampa
Soggetti:	U Urbanistica > UH Pianificazione regionale U Urbanistica > UK Pianificazione urbana
Corso di laurea:	Corso di laurea magistrale in Pianificazione Territoriale, Urbanistica E Paesaggistico-Ambientale
Classe di laurea:	NON SPECIFICATO
Aziende collaboratrici:	NON SPECIFICATO
URI:	http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/4039
Capitoli:	INDICE 1. Introduzione 2. Le città metropolitane: inquadramento legislativo 2.1 Quadro legislativo nazionale di riferimento : dagli anni ’90 alla legge L 56/2014 Delrio 2.2 Riordino e riforma istituzionale 2.3 La Città Metropolitana nella legge urbanistica del Piemonte 2.3.1 L’esperienza dei Comprensori in Piemonte .. 2.3.2 L’evoluzione della normativa regionale, a partire dalla “legge Astengo” 56/’77, verso una nuova pianificazione per il governo del territorio 2.3.2.a L'introduzione della dimensione metropolitana nella normativa regionale 2.3.2.b La legge regionale n.3 del 2013 e modifiche (legge n. 17 del 2013) 3. La Città Metropolitana di Torino : “Città di Città” e“Territorio di Territori” 3.1 La Provincia di Torino: un territorio variegato e caratterizzato da diversi ambiti potenziali 3.1.1 I confini della nuova Città Metropolitana rispetto al territorio provinciale 3.2 II territorio della Città Metropolitana di Torino 3.2.1 Caratteristiche territoriali e socio-economiche 3.3 Le ripartizioni esistenti del territorio della Città Metropolitana individuate a scala regionale e provinciale 3.3.1 Vocazioni di sviluppo degli Ambiti individuati (regionali e provinciali) 3.3.2 Politiche di cooperazione intercomunale esistenti 3.3.3 Problematiche emerse e valutazioni critiche 3.4 L’Area Metropolitana di Torino 3.4.1 II territorio 3.4.2 La “dimensione metropolitana”: il Comune Capoluogo e i Comuni di riferimento 3.4.3 Obiettivi, strategie e funzioni 4.Una nuova proposta di assetto territoriale per la Città Metropolitana Torinese 4.1 II territorio della Città Metropolitana torinese : suddivisione e vocazioni 4.1.1 Le “Zone Omogenee” come articolazione del territorio metropolitano 4.1.2 Posizionamento e relazioni interne/esterne 4.1.2. a Nuova posizione e ruolo dei comuni rispetto al centro: non più un territorio “Torino- centrico”, ma verso un’Area Metropolitana poli-centrica 4.1.2.b Le relazioni interne tra Area e Città Metropolitana: un sistema di “Città di Città ” e "Territorio di Territori” 4.1.2.c Le relazioni esterne : interregionali, ed intemazionali 4.2 La proposta del nuovo assetto territoriale per la Città Metropolitana : quali vantaggi ne possono derivare 5. La pianificazione della Città Metropolitana Torinese 5.1 La Pianificazione del territorio di area vasta e metropolitana 5.1.1 La triplice ripartizione dei livelli istituzionali e della pianificazione secondo la L Deirio 5.1.2 La componente strategica per il territorio della Città Metropolitana 5.2 Strumenti, soggetti e funzioni della pianificazione strategica della Città Metropolitana 5.2.1 Lo Statuto 5.2.2 Gli organi della Città Metropolitana e loro competenze 5.2.3 Le funzioni fondamentali 5.3 II rapporto tra i livelli di pianificazione e il superamento del PRG 5.3.1 I livelli di pianificazione e proposta di adeguamento della legge regionale 5.3.2 II Piano Strutturale e il Piano Operativo: nuovi strumenti per le Zone Omogenee e per i singoli Comuni 5.4 Uno sguardo alla pianificazione strategica di altre Città Metropolitane italiane e in Europa 5.4.2 La pianificazione strategica metropolitana in Italia 5.4.3 La pianificazione di area vasta in Europa 6. La perequazione: lo strumento per lo sviluppo operativo delle azioni metropolitane e intercomunali 6.1 La perequazione urbanistica unionale e territoriale secondo la legge regionale Piemontese 6.2 La proposta di una nuova fiscalità e la perequazione territoriale 7. Il Piano Strategico dell’Area Metropolitana di Torino 7.1 Le esperienze del Primo e Secondo Piano Strategico di Torino 7.2 "Torino Metropoli 2025’': verso un nuovo Piano Strategico 7.3 Un piano di “governancev dell' Area Metropolitana Torinese 7.3.1 Obiettivi, finalità e strategie 7.3.2 La dimensione territoriale e socio-economica 7.3.3 Soggetti e territori coinvolti 7.3.4 Un piano di "governance" e non urbanistico 8. Una “Strategia” Metropolitana 8.1 Verso una Visione Strategica di sviluppo a scala metropolitana 8.1.1 Relazioni tra le vocazioni dell’Area Metropolitana e le Zone Omogenee della Città Metropolitana 8.1.2 Un piano strategico come sintesi inclusiva 9. Conclusioni Bibliografìa e sitografia Allegati Ringraziamenti
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Programma a cura del Politecnico di Milano, IRS. Primo incontro 18 marzo, Settimo Torinese; secondo incontro 20 marzo 2014, Moncalieri; terzo incontro 25 aprile 2014, Grugliasco - INU Piemonte - Istituto Nazionale di Urbanistica. Sezione Piemonte e Valle d’Aosta65. Sitografia di riferimento www.inu.it/piemonte-e-valle-daosta Convegno : “Nuova pianificazione del territorio e riforma istituzionale in Piemonte, Torino, 2 luglio 2014 (sala convegni Regione Piemonte). Convegno : “La necessità di una nuova pianificazione in Piemonte e le prospettive della L.R. 3/2013" Torino, 6 maggio 2013 - IRES Piemonte Convegno IRES, Torino, 14 marzo 2014: “Posizionamento e riposizionamento dell‘area metropolitana torinese”, intervento a cura di Marco Santangelo, EU-POLIS/DIST, Politecnico e Università di Torino; “L’area metropolitana nel contesto regionale”, intervento a cura di Ferrerò, Maggi, Pipemo Settimana della ricerca IRES Piemonte, “Scenari per il Piemonte futuro” Torino, 16-20 giugno 2014 - Provincia di Torino Seminario: “Territorio: maneggiare con cura” - “Verso un nuovo assetto istituzionale della pianificazione di area vasta” intervento a cura di Marco Orlando, Torino, 31 marzo 2014 - Unione Culturale Franco Antonicelli Convegno : “Il governo del territorio tra Città Metropolitana e Unione di Comuni: una scelta di democrazia?” (aprile 2014); in occasione del ciclo di incontri e dibattiti pubblici L’assalto al territorio e lo svuotamento della deomocrazia, a cura del gruppo ‘Città e Territorio’ dell’Unione culturale F.Antonicelli, Torino, marzo-aprile 2014. Sitografia di riferimento www.unioneculturale.org.

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