Sviluppo rurale e governo del territorio : verso un’alleanza: le misure agro-ambientali del P.S.R. della Regione Piemonte

Andrea Colombelli

Sviluppo rurale e governo del territorio : verso un’alleanza: le misure agro-ambientali del P.S.R. della Regione Piemonte.

Rel. Claudia Cassatella, Carlo Rega. Politecnico di Torino, Corso di laurea magistrale in Pianificazione Territoriale, Urbanistica E Paesaggistico-Ambientale, 2013

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Abstract:	L’agricoltura è oggi l’attività principale delle aree rurali europee, le quali rappresentano il 57% dell'attuale territorio comunitario e ne ospitano il 24% della popolazione totale. L’attività agricola, inoltre, all’interno dei 27 Stati membri, contribuisce per il 22% all’occupazione della forza lavoro e per il 17% alla generazione di valore aggiunto dal punto di vista economico. Tuttavia, questi valori aumentano se, oltre alle aree prevalentemente rurali, si considerano quelle intermedie tra queste e le aree prevalentemente urbane. In particolare, il territorio che presenta caratteristiche totalmente o parzialmente rurali sale al 91% del totale e la popolazione da esso ospitata arriva al 59%. Allo stesso modo, il contributo all’occupazione e alla creazione di valore aggiunto salgono, rispettivamente, al 56% e al 49% (Commissione Europea, 2012e). Da cinquantanni, le istituzioni europee si occupano della tutela e del potenziamento dell’attività agricola praticata nelle aree rurali comunitarie dal punto di vista produttivo, economico, commerciale, sociale ed ambientale attraverso la cosiddetta Politica Agricola Comune (P.A.C.), alla quale è attualmente riservato circa il 40% del bilancio annuale dell’Unione Europea. La P.A.C., essendo la più longeva delle politiche comunitarie, ha subito nel tempo innumerevoli trasformazioni e modifiche più o meno radicali, che hanno mutato la concezione stessa di agricoltura, da attività specificamente economica e commerciale (con un focus, di conseguenza, sull’imprenditore agricolo e sulla sua superficie produttiva) ad attività multifunzionale potenzialmente erogatrice di servizi benefici per il mondo rurale nella sua completezza e per la totalità della sua popolazione (Hoffmann, 2006). In questo rinnovato contesto, le misure agro-ambientali definite all’interno della P.A.C. rappresentano lo strumento operativo attraverso il quale l’agricoltura può attivare potenziali sinergie con tematiche ambientali e paesaggistiche, sia modificando in senso sostenibile i suoi processi produttivi, ad esempio attraverso metodi di coltivazione biologici, sia erogando veri e propri servizi, come il ripristino di formazioni vegetali interpoderali che possono contribuire al potenziamento delle reti ecologiche all’interno di un territorio (Jeanneaux et al., 2011). L’importanza strategica e finanziaria di queste misure è andata aumentando negli ultimi vent’anni sia per l’acuirsi di due dinamiche considerate negative per lo spazio rurale, ovvero l’aumento della pressione antropica nelle aree pianeggianti e l’abbandono delle aree marginali e svantaggiate, sia per la crescente domanda dell’opinione pubblica di porre rimedio alle esternalità negative da esse prodotte, quali l’inquinamento delle risorse idriche, del suolo e dell’aria, l’utilizzo non sostenibile delle risorse naturali, l’insicurezza alimentare, l’aumento di fenomeni erosivi e alluvionali, la banalizzazione del paesaggio e la perdita di un’identità culturale ad esso legata, la mancanza di fruibilità degli spazi naturali e rurali, nonché la loro progressiva perdita nei confronti di aree edificate ed infrastrutture. Tuttavia, a fronte della crescente rilevanza strategica e finanziaria delle misure agro-ambientali non è risultata corrispondere un’applicazione soddisfacente in termini sia di efficacia ambientale sia di efficienza economica. La causa principale di questa problematica è da ricercarsi nel fatto che le misure agro-ambientali non vengano quasi mai realizzate in modo mirato nelle aree più sensibili o compromesse dal punto di vista ambientale, ma vengano attuate senza l’applicazione di priorità; territoriali specifiche. Inevitabilmente, l’applicazione delle misure agro-ambientali anche in aree il cui non ve ne sarebbe bisogno ne diminuiscono l’efficacia e l’efficienza. Una delle ragioni della distribuzione non ottimale delle misure agro-ambientali risiede nella; ricorrente assenza di concreti legami strategici, operativi e normativi tra gli strumenti che ne regolano l’utilizzo, ovvero i Programmi di sviluppo rurale, e gli strumenti di pianificazioni territoriale e paesaggistica vigenti all’interno degli Stati membri o, nel caso dell’Italia, all’interno delle singole Regioni. L’obiettivo di questa ricerca è quello di capire se e come gli strumenti di governo del territori« ed i Programmi di sviluppo rurale possano reciprocamente coordinarsi ed integrarsi per portare ad una migliore territorializzazione delle misure agro-ambientali, la quale, di conseguenza contribuirebbe a migliorarne sia l'efficacia ambientale e paesaggistica sia l’efficienza economica. L’indagine ha riguardato, in particolare, il caso della Regione Piemonte e l’applicazione delle Misure 214 e 216 del suo Programma di Sviluppo Rurale redatto per il periodo di programmazione dei Fondi strutturali europei 2007-2013. Tuttavia, per trattare argomenti così specifici dal punto di vista tematico all’interno di un campo di indagine spazialmente ristretto in relazione al contesto europeo, si è ritenuto necessario affrontare la fase iniziale della ricerca da un punto di vista puramente conoscitivo. In particolare, nella prima parte è stato effettuato un excursus storico della P.A.C. per mettere in luce la crescente importanza strategica della componente legata allo sviluppo rurale, all’interni del quale agiscono le misure agro-ambientali, rispetto alla tradizionale componente di sostegno a prezzi ed ai mercati (cap. 1). Successivamente, si è visto come, parallelamente all’aumento dell’importanza strategica dello sviluppo rurale, se ne sia affiancato coerentemente uno di natura finanziaria che ha portato le misure agro-ambientali ad essere il meccanismo maggiormente finanziato nell’attuale programmazione (cap. 2). Infine, visto l’imminente inizio del nuovo settennato di programmazione dei Fondi strutturali europei, si è cercato di capire se e come li recente (e non ancora conclusa) riforma della P.A.C. possa dare un seguito alle dinamiche individuate nei due capitoli precedenti (cap. 3). Nella seconda parte della ricerca, anch’essa redatta seguendo un fine conoscitivo, ci si è focalizzati sulle misure agro-ambientali e sulla loro valutazione. In primo luogo, sono stati messi in luce i cambiamenti che esse hanno subito in relazione ad una loro crescente autonomia rispetto ad altre misure di natura strutturale alle quali erano state inizialmente abbinate (cap. 1). Successivamente, si è concluso questo excursus andando ad individuare il ruolo delle misure agroambientali nella struttura strategica dell’attuale periodo di programmazione sia a livello europeo sia all’interno del caso studio della Regione Piemonte (cap. 2; §§ da 2.1 a 2.4). In particolare, l’attenzione è stata focalizzata sui loro criteri di territorializzazione, individuati dalle tipologie di territorio rurale, dalle localizzazioni e dalle priorità territoriali. Quest’analisi ha portato ad un confronto tra tutti i casi regionali italiani che ha permesso di capire meglio l’approccio utilizzato dalla Regione Piemonte per collocare le misure agro-ambientali sul proprio territorio (cap. 2; § 2.5). Infine, riportando le procedure, i meccanismi, gli attori ed i metodi della valutazione della Politica di sviluppo rurale (cap. 3), se ne sono riportati gli esiti a livello europeo e regionale, mettendo in luce il problema della distribuzione spaziale non ottimale delle misure agro-ambientali e le sue principali cause (cap. 4). Nell’ultima parte della ricerca, l’approccio conoscitivo ha lasciato il posto ad uno maggiormente propositivo, il quale, partendo dalle cause individuate alla fine della seconda parte, ha avanzato delle proposte per attuare una territorializzazione più mirata delle misure agro-ambientali, a sua volta strumentale ad aumentarne l’efficacia ambientale e paesaggistica nonché l’efficienza economica. In primo luogo, sono stati individuati possibili aggiornamenti, aggiunte e modifiche degli elementi propri di un Programma di Sviluppo Rurale, ad esso interni e da esso dipendenti, come ad esempio operazioni riguardanti il disegno stesso delle Misure sia dal punto di vista del loro oggetto tematico sia da quello dei loro obiettivi e delle azioni che possono concretamente prevedere (cap. 2). Successivamente, mettendo in luce l’attuale ruolo degli strumenti di governo del territorio della Regione Piemonte nei confronti delle tematiche legate allo sviluppo rurale, ne sono stati evidenziati i contributi che questi possono fornire al Programma di Sviluppo Rurale, i quali, se approfonditi e messi in pratica, possono effettivamente contribuire ad una migliore distribuzione spaziale delle misure agro-ambientali (cap. 3). Le fonti utilizzate per la prima parte sono state principalmente monografie sulla storia della P.A.C. e della Politica di sviluppo rurale, affiancate ed integrate dalla consultazione dei corrispondenti documenti chiave dal punto di vista culturale e programmatico delle istituzioni europee, nonché dalle loro fonti legislative quali trattati, direttive e regolamenti. In particolare, per il secondo capitolo, sono state consultate le fonti relative alla contabilità ed al bilancio economico- finanziario delle istituzioni comunitarie, mentre per il terzo capitolo riguardante le prospettive della P.A.C. per il prossimo periodo di programmazione è risultata essere di grande utilità la consultazione di articoli specialistici, ma anche, più semplicemente, di quelli di natura giornalistica. Le fonti utilizzate per la redazione della seconda parte sono state quasi esclusivamente di natura legislativa ed amministrativa sia di origine comunitaria sia derivanti dalle corrispondenti attività italiana e piemontese. Particolarmente rappresentativi della considerazione avuta per ogni livello amministrativo, sono stati i numerosi documenti di valutazione consultati per redigere il quarto capitolo. Anche le fonti utilizzate per la terza parte sono state della medesima natura, ma con una particolare attenzione agli strumenti di governo del territorio vigenti nella Regione Piemonte. Da segnalare l’utilizzo di documenti amministrativi esterni all’area di studio per l’individuazione di buone pratiche, nonostante sia emersa per esse una certa scarsità (Corte dei Conti Europea, 2011). Di fondamentale importanza per il reperimento delle fonti necessarie è stato l’utilizzo del web, non solo attraverso siti specializzati o istituzionali, ma anche per merito dei social network che hanno permesso di ricevere aggiornamenti quotidiani dalle istituzioni europee sugli argomenti trattati. Parallelamente alle fonti bibliografiche e sitografiche si è rivelato indispensabile entrare in contatto con i tecnici ed i professionisti che si occupano, specialmente nel settore pubblico, di queste politiche, delle loro diverse componenti e delle rispettive problematiche . Questa ricerca non ha certo la pretesa di risolvere i problemi individuati relativamente alla distribuzione spaziale delle misure agro-ambientali e, di conseguenza, della loro efficacia, semplicemente mettendo in evidenza le possibili sinergie tra strumenti di governo del territorio e Programmi di sviluppo rurale. Come reso esplicito dal titolo del lavoro, questo cerca di individuare alcune basi e suggerire alcuni elementi per avvicinarsi ad una loro integrazione, rimanendo tuttavia consapevole delle loro profonde differenze. In questo senso, data anche la forte interdisciplinarietà dell’argomento, le possibili prospettive di ricerca, panoramica cui si accennerà a breve, risultano essere numerose. In primo luogo, sarebbe utile effettuare un’analisi simile a quella svolta all’interno di questa ricerca, ma avente come oggetto principale, da un lato, le misure forestali, anch’esse fortemente influenti sulle componenti ambientale e paesaggistica dello spazio rurale e, dall’altro, anche misure di natura economica e sociale, meno immediatamente assimilabili ad una territorializzazione. Un’altra necessità è quella di individuare metodi e procedure di valutazione dell’efficacia delle misure agro-ambientali in relazione alla loro distribuzione spaziale, rendendoli operativi anche attraverso l’elaborazione di appositi indicatori e la sperimentazione dei tools che l’ambiente G.l.S. può offrire a supporto di questo tipo di analisi. Dal punto di vista maggiormente applicativo possono risultare infinite le possibilità di ricerca derivanti dall’approfondimento del legame tra strumenti di governo del territorio e Programmi di sviluppo rurale su specifiche aree, siano esse individuate attraverso criteri amministrativi, paesaggistici, geomorfologici o di altro tipo. Un’altra necessità che si avverte è quella di individuare quali possano essere i reali effetti delle misure agro-ambientali su alcuni temi poco o marginalmente trattati come il paesaggio o il consumo di suolo, i quali, al contrario, ritroviamo spesso negli strumenti di governo del territorio. Altre prospettive, non meno importanti, possono riguardare approfondimenti economici che valutino la possibilità di tarare l’ammontare dei premi in relazione alla disponibilità a pagare dei servizi ambientali da parte di una specifica comunità. Altre ancora dovrebbero concentrarsi sui meccanismi di governance che permettano a settori diversi di un’amministrazione (agricoltura e pianificazione) di cooperare su un tema che oggi li vede separati.
Relatori:	Claudia Cassatella, Carlo Rega
Tipo di pubblicazione:	A stampa
Soggetti:	A Architettura > AI Edifici e attrezzature per l'agricoltura O Opere generali > OF Normativa U Urbanistica > UJ Pianificazione rurale
Corso di laurea:	Corso di laurea magistrale in Pianificazione Territoriale, Urbanistica E Paesaggistico-Ambientale
Classe di laurea:	NON SPECIFICATO
Aziende collaboratrici:	NON SPECIFICATO
URI:	http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/3316
Capitoli:	Indice Tabella delle sigle Introduzione PARTE PRIMA: La Politica Agricola Comune: nascita e sviluppo, risorse, prospettive 1. Lo sviluppo della Politica Agricola Comune: dal sostegno dei prezzi allo sviluppo rurale 1.1 Le fasi della P.A.C.: la politica più longeva dell’Unione Europea 1.2 La necessità di una Politica Agricola Comune 1.3 La P.A.C. nei trattati costitutivi dell’Unione Europea: una staticità apparente 1.4 Il periodo transitorio: verso una Politica Agricola Comune sempre più settoriale 1.5 L’avvio della P.A.C.: espansione e crisi della politica di sostegno dei prezzi 1.6 Verso la riforma Mac Sharry 1.6.1 Politica di sostegno dei prezzi: misure di contenimento delle spese agricole 1.6.2 Politica strutturale: un’alternativa necessaria 1.6.3 La componente ambientale: un ruolo crescente 1.6.4 Lo sviluppo rurale: il contributo del concetto di coesione 1.7 La riforma Mac Sharry 1.8 La Politica di sviluppo rurale come secondo pilastro della P.A.C 1.9 La riforma Fischler ed il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale 2007-2013 1.10 L’Health Check della Politica Agricola Comune 2. Le risorse finanziarie della Politica Agricola Comune 2.1 La Politica Agricola Comune nel bilancio comunitario 2.2 La distribuzione delle risorse all’interno della Politica Agricola Comune 2.3 La distribuzione delle risorse all’interno del secondo pilastro della P.A.C 3. Le prospettive della Politica Agricola Comune 3.1 Gli orientamenti strategici: il contributo della P.A.C. alla strategia Europa 2020 3.2 Le scelte programmatiche: un rinnovato legame con le politiche strutturali 3.3 Le prospettive giuridiche: i nodi del contendere 3.4 Le prospettive giuridiche: gli elementi principali dell’accordo sulla P.A.C. 2014-2020 3.4.1 Pagamenti diretti 3.4.2 Sviluppo rurale 3.5 Le prospettive finanziarie: ”Molto rumore per nulla” 4. Considerazioni conclusive PARTE SECONDA: Le misure agroambientali e la loro valutazione: il caso della Regione Piemonte 1. Le misure agro-ambientali: nascita e sviluppo 1.1 Il Regolamento CEE n.797/85 1.2 Il Regolamento CEE n.2078/92 1.3 Il Regolamento CE n. 1257/99 1.4 Il Regolamento CE n. 1698/2005 2. La territorializzazione delle misure agro-ambientali nel sistema di programmazione per la Politica di sviluppo rurale 2007-2013 2.1 Gli Orientamenti strategici comunitari 2.2 Il Piano Strategico Nazionale italiano 2.3 Il Programma di Sviluppo Rurale della Regione Piemonte 2.4 Le Misure in esame 2.4.1 La Misura 214 del P.S.R. della Regione Piemonte ed i suoi bandi 2.4.2 La Misura 216 del P.S.R. della Regione Piemonte ed i suoi bandi 2.5 Criteri di territorializzazione: un confronto tra casi italiani 2.5.1 Le tipologie di territorio rurale nei P.S.R. italiani 2.5.2 Localizzazioni e priorità territoriali nei P.S.R. italiani per le M. 214 e 216 3. La valutazione della Politica di sviluppo rurale: una prospettiva europea 3.1 La valutazione dello sviluppo rurale: linee evolutive 3.2 Il processo valutativo della Politica di sviluppo rurale per la programmazione 2007-2013 3.2.1 e fasi del processo valutativo 3.2.2 Gli attori coinvolti nel processo valutativo 3.2.3 La procedura del processo valutativo: un approccio in itinere 3.2.4 Il Quadro Comune di Monitoraggio e Valutazione 3.3 La Valutazione Ambientale Strategica applicata ai Programmi di Sviluppo Rurale 4. Gli esiti delle valutazioni sulle misure agro-ambientali: il caso del Piemonte 4.1 Il Rapporto di valutazione intermedia: uno stato di avanzamento positivo 4.2 La Valutazione Ambientale Strategica: una distribuzione spaziale non ottimale 4.3 Le cause di una territorializzazione non efficace delle misure agro-ambientali 5. Considerazioni conclusive PARTE TERZA: Proposte per una distribuzione spaziale più efficace delle misure agro-ambienti sul territorio piemontese 1. Gli approcci utilizzati 2. Proposte di modifica interne al Programma di Sviluppo Rurale 2.1 La componente politica 2.2 La componente economico-finanziaria 2.3 La componente programmatica 2.4 La componente attuativa 2.4.1 Meccanismi non previsti 2.4.2 Meccanismi previsti ma non utilizzati 2.5 La componente valutativa 2.5.1 Indicatori per la qualità della distribuzione spaziale 2.5.2 Indicatori per il paesaggio 2.6 La componente strategica 3. Proposte di integrazione tra P.S.R. e strumenti di governo del territorio 3.1 Sviluppo rurale e strumenti di governo del territorio: lo scenario attuale 3.2 Un nuovo rapporto tra strumenti di governo del territorio e P.S.R 3.2.1 Il contributo conoscitivo 3.2.2 Il contributo strategico 3.2.3 Il contributo operativo. 3.2.4 Il contributo valutativo Conclusione Fonti amministrative Fonti bibliografiche Fonti legislative Sitografia Apparati
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