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Macrì, Raffaella

Le STU nell’ambito delle trasformazioni urbanistiche.

Rel. Elena Fregonara, Silvia Saccomani. Politecnico di Torino, Corso di laurea specialistica in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale, 2011

Questa è la versione più aggiornata di questo documento.

Abstract:

Il mio progetto di tesi verte sul tema delle trasformazioni urbanistiche realizzate mediante la formazione delle Società di Trasformazione Urbana, le quali costituiscono un nuovo strumento societario del Partenariato Pubblico Privato che consente agli Enti locali di intervenire per la trasformazione urbana del territorio: un modello societario speciale a partecipazione pubblico privata, finalizzato appunto alla realizzazione di tali interventi.

La mia attenzione si è focalizzata su questo argomento poiché società del genere da parecchio tempo operano in molti altri paesi europei e ora si sta diffondendo in Italia sempre più l'interesse per questo tipo di modello societario, soprattutto da parte delle amministrazioni locali che si interrogano sulle nuove forme di gestione del territorio, registrando però al momento una scarsa applicabilità.

Negli ultimi anni stiamo assistendo a profondi mutamenti nell'ambito delle trasformazioni urbanistiche, non più viste come attività esclusiva dei Comuni che promuovono, dirigono e applicano le trasformazioni, ma come esito e frutto del lavoro congiunto tra diversi attori che dominano ormai la scena urbana delle nostre città e le relative risorse che ne derivano. Allargando la prospettiva di analisi, è come se si stesse delineando una "nuova urbanistica" i cui punti qualificanti vanno a toccare temi come la concezione di piano, lo sviluppo del partenariato e l'allargamento della partecipazione.

Si assiste, infatti, ad un rapporto circolare e interattivo tra il piano e il progetto: dal piano come base programmaticamente rigida per la concessione di autorizzazioni a costruire secondo progetti approvati perché conformi, si passa alla concezione del piano come sintesi dinamica di progetti proposti da operatori, che li realizzano con risorse proprie, in tempi definiti e con caratteristiche tecnico- economiche concertate.

Si ampliano, inoltre, i processi di partenariato su cui si fondano la formazione e l'attuazione del piano: la concertazione tra le pubbliche amministrazioni e la negoziazione con gli operatori privati, i quali si impegnano non solo a realizzare le opere di propria competenza ma anche a finanziare e/o progettare, ed eventualmente realizzare, le opere pubbliche. Si instaura, infine, un diverso rapporto tra istituzioni pubbliche e operatori privati, i quali non subiscono il piano ma, con le proprie proposte, partecipano concretamente contribuendo alla sua formazione e al suo sviluppo attuativo.

A tutto ciò, si aggiunge la necessità di verifica anticipata del livello qualitativo dei progetti intesa come condizione necessaria alla loro realizzazione, costituendo una componente essenziale del processo di valorizzazione del contesto urbano.

Si registrano, perciò, modifiche sia a livello istituzionale con i relativi rapporti che ne conseguono tra i diversi attori, sia a livello progettuale, da cui deriva una concezione della trasformazione del tutto diversa rispetto agli anni passati.

Oggi, infatti, l'enorme dimensione finanziaria dell'investimento che comporta una trasformazione urbanistica, la rilevante entità e frammentazione degli interessi in gioco, il carattere multisettoriale delle trasformazioni ipotizzate che implica l'impiego di competenze professionali assenti nell'Ente locale, fanno sì che ogni procedura attuativa sia caratterizzata da un elevato grado di complessità e richieda un alto apporto di innovazione. Da ciò deve derivare un approccio al territorio completamente differente rispetto agli anni precedenti, perché non solo sono cambiati gli obiettivi che stanno alla base di una trasformazione, ma e soprattutto le funzioni e gli interessi che ne derivano.

Gli obiettivi, cioè, sono diversi rispetto a quelli che dominavano il periodo storico dell'Italia del dopoguerra, dove la voglia di rinascere e di risollevarsi dal baratro in cui si era caduti durante la guerra, ha portato ad un periodo di ricostruzione e di espansione delle nostre città. Oggi la situazione economica, sociale ed urbanistica delle città italiane è molto cambiata. La fase evolutiva attraversata dalle città italiane non è più quella dell'espansione, bensì quella della trasformazione interna: le strutture e i tessuti dell'insediamento urbano invecchiano e quindi devono essere rinnovati. Alcune porzioni della città, infatti, abbandonate dalle attività economiche per cui erano state urbanizzate ed edificate, necessitano assolutamente di una "rigenerazione", in termini sia fisici sia funzionali. A ciò si aggiunge la necessità di reperire le risorse adatte a generare tali processi.

Ormai la consuetudine è quella di identificare i Comuni ancora come i sostenitori dell'interesse comune, ma in realtà il loro operare è sempre più limitato, vuoi per cause esogene che endogene.

Le cause esogene si ricollegano principalmente ai punti esplicitati precedentemente, ossia la necessità di revisionare la concezione di piano divenuto ormai espressione del dialogo tra pubblica amministrazione e operatori (quest'ultimi sempre più esigenti e desiderosi di voler intervenire nello sviluppo nel contesto in cui vivono), invece, le cause endogene si riferiscono essenzialmente ad una mancanza di risorse da parte dei Comuni, necessarie a mettere in moto i processi di trasformazione, una mancata professionalità e capacità imprenditoriale, che oggi è abitudine associare al settore privato.

Tutto ciò ha portato il legislatore ad interrogarsi su tali problematiche partendo ormai dal fatto che è di fondamentale importanza coinvolgere sempre più i privati, ma tenendo fermo il ruolo di un'Amministrazione vigilante/aggiudicatrice che deve trarre ma anche concedere vantaggi a soggetti terzi. L'Amministrazione, cioè, operando sul territorio trae beneficio trasformandolo, ma gravando limitatamente sul proprio bilancio finanziario e concede, allo stesso tempo, vantaggio sia agli investitori che, dal loro operare, ottengono ovviamente un ritorno economico sia ai cittadini che, utenti finali dei processi di trasformazione, traggono benefici dal prodotto finale, qualora il progetto, come dovrebbe essere, apporti una nota di qualità alla città.

L'obiettivo della tesi consiste nel tentativo di simulazione di uno degli strumenti che, a mio avviso, è in grado di rispondere al meglio alle problematiche e alle necessità precedentemente esposte: si tratta dello strumento della Società di Trasformazione Urbana (STU), da costituire e applicare nella realtà torinese per la trasformazione di alcune zone della città. L'idea parte da un bando che il comune di Torino nel 2009 ha emesso: "La Metamorfosi", un Concorso di idee aperto a tutti i professionisti architetti e ingegneri per riflettere su proposte innovative per tre grandi porzioni di città: gli ambiti Spina 4, Sempione Gottardo ex trincea ferroviaria e Scalo Vanchiglia.

Tali aree sono interessate dagli interventi previsti dalla Variante 200 al Piano Regolatore, con cui si prevede un'ampia trasformazione del quadrante nord- est della città. Il bando, in linea col documento programmatico della Variante 200, prevede la costituzione di una STU a maggioranza pubblica, cui affidare la trasformazione nelle sue varie componenti.

È su quest'ultimo punto che la tesi si completa: capire come, all'interno di un ambito territoriale interessato da una trasformazione urbana a tutti gli effetti, possa verificarsi la formazione e attivazione di una STU, quali i suoi principi e le forme contrattuali con il Comune, i suoi vantaggi o svantaggi. Per raggiungere il mio obiettivo, occorre ovviamente fare delle approfondite analisi sia su ciò che può essere inteso come Partenariato pubblico- privato e quindi i relativi strumenti sviluppatisi, sia sulle caratteristiche delle aree interessate dalla trasformazione prevista dalla V200.

La mia tesi, perciò, si divide in tre capitoli principali con relativi paragrafi e sottoparagrafi.

Il primo capitolo tratta il tema del partenariato pubblico privato e le sue relative forme, a cui segue un approfondimento di due strumenti, il Project Financing e la Società di Trasformazione Urbana, di cui verranno analizzati gli elementi focali, gli obiettivi, le modifiche normative, i soggetti coinvolti, le modalità di attuazione, gli studi di fattibilità, ecc. In definitiva si andranno a delineare gli elementi che compongono i telai strutturali che sorreggono tali modelli.

In particolare, il primo capitolo tratta i seguenti argomenti:

- paragrafo 1: esplicitazione del Partenariato pubblico- privato attraverso lo studio delle sue caratteristiche principali e delle sue forme di classificazione. Studiare questa forma di cooperazione pubblico privato è utile per introdurre le varie forme applicative di cooperazione tra pubblico e privato e i modelli societari;

- paragrafo 2: studio del Project Financing o Finanza di Progetto (PF). Si tratta di una tecnica di finanziamento, una modalità applicativa del PPP, grazie alla quale si concretizza la partecipazione attiva del privato nelle opere di trasformazione;

- paragrafo 3: breve rassegna dei modelli societari;

paragrafo 4: studio approfondito delle norme e dei relativi contenuti strutturali della Società di Trasformazione Urbana, il cui esame è ovviamente fondamentale per poter proseguire nella successiva terza parte con la simulazione della costituzione di tale strumento nella città di Torino.

Il secondo capitolo si concentra sulle aree interessate dalla trasformazione, da cui si svilupperanno una serie di studi urbanistici su Torino. I documenti che verranno analizzati sono: il Piano regolatore vigente, il documento di Variante 200 e il Programma Territoriale Integrato "Infrastrutture e qualità della vita nel quadrante est-nord-est di Torino - Barriera mobile".

Successivamente si eseguono degli studi prettamente economici con delle riflessioni sugli studi di fattibilità effettuati sulle trasformazioni previste nell'area. Per meglio comprendere questo mio studio, ho ritenuto opportuno suddividere il secondo capitolo in due paragrafi, da me denominati "fasi":

- fase 1: racchiude lo studio del Piano regolatore vigente di Torino e della Variante 200 che andrà ad interessare l'area di mio interesse, il quadrante nord- est di Torino. È, inoltre, utile porre attenzione sullo studio del Programma Territoriale Integrato "Infrastrutture e

qualità della vita nel quadrante est-nord-est di Torino - Barriera mobile" per ciò che concerne le analisi svolte sulle aree comprese nel quadrante nord- est di Torino; - fase 2: comprende gli studi di fattibilità, eseguiti per le aree di mio interesse, prendendo come riferimento sia quelli svolti dalla Finpiemonte sia quelli inclusi all'interno del citato PTI.

- Il tutto vede la conclusione nel terzo capitolo della tesi con una rassegna delle STU realizzate in Italia e la mia ipotesi di simulazione.

Relatori: Elena Fregonara, Silvia Saccomani
Soggetti: G Geografia, Antropologia e Luoghi geografici > GG Piemonte
U Urbanistica > UK Pianificazione urbana
Corso di laurea: Corso di laurea specialistica in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale
URI: http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/2654
Capitoli:

Indice

Introduzione

Capitolo primo: Conformazione dello strumento di partenariato pubblico privato: le Società di Trasformazione urbana

1 Partenariato pubblico privato (PPP)

1.1 Le opere pubbliche da realizzare in PPP

1.2 Le caratteristiche principali di un'operazione di PPP

1.3 Le forme di PPP

1.4 La ripartizione dei rischi

2 Project Financing

2.1 Definizione

2.2 Excursus sulle origini e sullo sviluppo del project financing

2.3 Le fasi del project financing

2.4 Caratteri qualificanti il project financing e modelli di finanziamento

2.5 Caratteristiche del Project financing

2.6 I rischi dell'operazione di Project Financing

2.7 I soggetti coinvolti

2.8 Classificazione delle opere pubbliche finanziabili tramite project finance

2.9 Tipologie operative di Project Financing

2.10 Modelli operativi e garanzie contrattuali

2.11 Normativa di riferimento per le operazioni di partenariato pubblico privato

2.12 Aspetti tecnico- finanziari del Project Financing

3 Modelli societari

3.1 Le società miste

4 Le società di trasformazione urbana

4.1 Ambito di intervento

4.2 Quadro legislativo

4.3 I rapporti con la strumentazione urbanistica

4.4 I soggetti coinvolti, la partecipazione e i ruoli

4.5 La costituzione della società

4.6 Gli Studi di fattibilità

4.7 Acquisizione delle aree

4.8 Le modalità operative della STU

4.9 La convenzione tra ente locale e società

5 Riflessioni conclusive della prima parte

Capitolo secondo: Scenari di Project Financing e STU: il nodo degli Studi di Fattibilità

1 Fase 1 "descrittiva": il Piano regolatore di Torino, le sue varianti e il Programma Territoriale Integrato

1.1 I piani di Torino

1.2 Le basi del Prg

1.3 I contenuti del nuovo piano regolatore

1.4 Gli ambiti di trasformazione

1.5 Le Varianti al Prg

1.6 La Variante 200

1.7 Programma Territoriale Integrato "Infrastnitture e qualità della vita nel quadrante est-nord-est di Torino - Barriera mobile"

2 Fase 2 "Tecnico- economica": gli Studi di Fattibilità

2.1 Le tappe compiute per gli studi di fattibilità

2.2 II piano di fattibilità della linea 2 della metropolitana

2.3 Finpiemonte e lo studio di fattibilità della linea 2 della metropolitana

2.4 Simulazione delle applicazioni degli strumenti di partenariato pubblico privato tramite lo studio di scenari economico- finanziari: il piano economico - finanziario di massima

Capitolo terzo: Ragionamenti conclusivi

3.1 Analisi delle STU in Italia

3.2 Tipologie di interventi realizzati tramite STU in Italia

3.3 Alcune riflessioni preliminari

3.4 Applicazione della STU a Torino

Conclusioni

Bibliografia

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http://www.parlamento.it/parlam/leggi/decreti/ 03269d.htm (ultima consultazione 25/11/2010);

http://www.comune.torino.it/geoportale/prg/var200/07_var200__capitolo5.pdf (ultima consultazione 30/11/2010).

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