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Durbiano, Erwin and Vicentini, Giovanni

Uno per tutti, tutti per uno: la convenienza della cooperazione: esperienze intercomunali e sovracomunali per un nuovo modello di governance multilivello.

Rel. Cristiana Rossignolo, Carlo Alberto Barbieri, Giuseppe Dematteis. Politecnico di Torino, Corso di laurea specialistica in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale, 2011

Questa è la versione più aggiornata di questo documento.

Abstract:

"Uno per tutti, tutti per uno". Potrebbe essere questo il motto del prossimo decennio. La crisi economica che colpisce l'Italia e l'intero modello occidentale ci ha posto di fronte a nuove sfide, dalla limitatezza dei budget a disposizione delle pubbliche amministrazioni, alla necessità di individuare nuovi strumenti per la cooperazione intercomunale e sovracomunale, finalizzati alla riduzione degli sprechi, ad una maggiore incisività ed efficacia delle politiche adottate, all'ottenimento dei finanziamenti europei, alla formazione di una mentalità favorevole all'interazione interistituzionale, nel quadro di un nuovo modello di governance multilivello. La sfida del futuro è individuare soluzioni condivise ed integrate a problemi complessi, interagendo e condividendo le buone pratiche, aprendosi al dialogo costruttivo, commutando l'occasione di vivere "in mezzo" agli altri in vantaggio di vivere "con" gli altri. La necessità di allargare i propri orizzonti al di là dei confini amministrativi arbitrariamente definiti, per cercare nuove "alleanze" e nuovi elementi di condivisione emerge in seno alle istituzioni. Se gli enti comunali insistono nel perseguire determinati obiettivi autonomamente, solo alcuni otterranno risultati soddisfacenti, perché maggiormente strutturati internamente, ma tutti contribuiranno ad aumentare gli sprechi.

Secondo il principio di sussidìarietà sancito dall'Unione europea e ribadito nella Costituzione italiana con la riforma del titolo V, l'organizzazione istituzionale italiana segue una logica di equiordinazione, senza distinzione tra livelli gerarchici: Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni, Stato. Secondo questo principio generale le competenze decisionali devono essere affidate agli enti territorialmente e funzionalmente più "vicini" ai cittadini interessati, verificando, per le azioni intraprese a livello comunitario, che esse siano giustificate rispetto alle possibilità offerte dal livello nazionale, regionale o locale. In quest'ottica i Comuni assumono un ruolo sempre più importante nel definire e porre in essere le strategie per lo sviluppo del loro territorio ed il benessere dei cittadini. La costituzione di ambiti territoriali di cooperazione sovracomunale ed intercomunale, garantirebbe un'ottimizzazione dell'uso delle risorse finanziarie, umane ed organizzative a disposizione delle amministrazioni comunali, nonché la piena attuazione e concretizzazione del principio di sussidiarietà, che troverebbe compiutezza in ragione della vicinanza al cittadino, nell'individuare soluzioni appropriate a "problemi locali". Il principio di adeguatezza sarebbe ugualmente perseguito in modo più efficace rispetto alla scala comunale, laddove molti dei problemi emergenti non riescono a trovare una corretta giustificazione.

La cooperazione intercomunale si concretizza prevalentemente ad una scala sub-provinciale, con lo scopo di gestire in comune quei servizi al cittadino che non si esauriscono all'interno dei singoli confini comunali ma li travalicano, come il servizio del trasporto pubblico. Con cooperazione intercomunale si intende anche l'implementazione congiunta di politiche pubbliche, previo accordo politico e tecnico sui mezzi e le strategie necessarie al fine di raggiungere un obiettivo condiviso; ne è un esempio l'elaborazione dei piani regolatori generali intercomunali.

La cooperazione sovracomunale si concretizza viceversa ad una scala più vasta e si pone come fine l'individuazione di una strategia condivisa di sviluppo locale, con una prospettiva dì lungo periodo, estraendo ed aggregando la conoscenza locale diffusa e le preferenze dei cittadini, implementando progetti e gestendo un processo di apprendimento, ponendo il territorio al centro di ogni strategia di sviluppo.

Le Province svolgerebbero in questa "nuova" rete di relazioni interistituzionali un ruolo fondamentale di attivatori, "di enzimi", delle politiche coniate a livello locale, stimolando la cooperazione intercomunale, funzionale all'individuazione di soluzioni condivise ed integrale a problemi complessi. Nel quadro della riforma del federalismo fiscale, che apporterà alcune modifiche sostanziali nella distribuzione e redistribuzione delle entrate fiscali tra i differenti livelli di governo del territorio, sembra opportuno "agganciare" le azioni e le strategie promosse alla scala intercomunale a forme di incentivazione provinciali. In questo modo, la Provincia assumerebbe un ruolo che di fatto le era già stato attribuito con la legge 142 del 1990 ma che finora ha scarsamente esercitato e rilancierebbe inoltre la pianificazione d'area vasta, puntando fortemente su processi di natura bottom-up, nei quali le amministrazioni comunali si mobilitano, senza forzature "dall'alto", per recepire le linee guida provinciali e per migliorare effettivamente il benessere dei cittadini.

Per contestualizzare ì ragionamenti e le ipotesi di un nuovo modello di governance multilivello che verranno introdotte e per evitare un'eccessiva ed inutile complessificazione delle analisi, si è deciso in questa tesi di assumere la Regione Piemonte a riferimento. Questa specificazione geografica appare necessaria al fine di garantire una descrizione multi-scalare chiara e semplificata. La Regione Piemonte sta lentamente cambiando il proprio approccio dialettico nei confronti degli enti sotto-ordinati; da un approccio tipicamente top-down, caratterizzato da scelte "imposte" verso il basso, si sta imponendo un approccio collaborativo e concertativo, caratterizzato dalla discussione su temi di carattere strategico, all'interno di procedure di copianificazione.[...]

La tesi si pone tre obiettivi principali:

1)mettere in evidenza i vantaggi "individuali e collettivi" derivanti dalla formazione di ambiti territoriali di cooperazione inter e sovracomunale ed analizzare gli elementi di insuccesso di alcune esperienze italiane ed europee, individuandone le ragioni ed ipotizzando alcune possibili soluzioni;

2)bilanciare il peso conferito attualmente all'approccio metodologico-conoscitivo top-down, con l'affermazione dell'approccio bottom-up, nei processi di definizione degli ambiti territoriali;

3)definire un nuovo modello di govemance multilivello, che risponda alle sollecitazioni provenienti dal mondo delle istituzioni e dai cittadini e che integri al suo interno la cooperazione come colonna portante del sistema di governo del territorio.

Gli ambiti territoriali intercomunali costituiscono indubbiamente una soluzione al mancato raggiungimento di economie di scala a livello comunale, in particolar modo se ci si riferisce a piccoli Comuni. Gran parte dei servizi che vengono resi da una pubblica amministrazione direttamente o attraverso bando di gara per mezzo di operatori privati, richiedono un bacino d'utenza ampio per poter entrare in funzione in modo ottimale, sia rispetto alle risorse impiegate, sia rispetto alla qualità del servizio offerto. La messa in comune delle risorse finanziarie, umane, tecniche ed organizzative, garantisce una moltiplicazione delle risorse totali disponibili e permette di raggiungere la soglia minima d'utenza necessaria a garantire ritorni economici "sostenibili" nel lungo periodo. I vantaggi individuali e collettivi derivanti dalla formazione di ambiti di cooperazione intercomunale, non sono solo ed esclusivamente legati alla gestione associata di servizi, bensì nascono anche dalla condivisione delle strategie per il governo del territorio e dall'implementazione congiunta delle politiche pubbliche più complesse, dotate di una ricaduta sovra-locale.[...]

Relatori: Cristiana Rossignolo, Carlo Alberto Barbieri, Giuseppe Dematteis
Soggetti: G Geografia, Antropologia e Luoghi geografici > GG Piemonte
U Urbanistica > UH Pianificazione regionale
Corso di laurea: Corso di laurea specialistica in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale
URI: http://webthesis.biblio.polito.it/id/eprint/2080
Capitoli:

Introduzione

Inquadramento del tema

Gli obiettivi della tesi

L'articolazione della tesi

PARTE I

Perché parlare di cooperazione inter-comunale e sovracomunale?

1.1.Dal TUEL alla riforma del titolo V della Costituzione

1.2.Le ragioni storielle ed attuali della cooperazione intercomunale e sovracomunale

1.3.Quali forme per l'intercomunalità e la sovracomunalità?

1.4.Uno stimolo comunitario alla cooperazione: "an agenda for a reformed cohesion policy"- the place-based approach

1.4.1.Il paradigma dello sviluppo locale

1.4.2.Lo sviluppo locale per affrontare sfide e aspettative dell'UE

1.4.3.Il nuovo paradigma della politica regionale

1.4.4.La logica economica dello sviluppo locale e le questioni di governance 8

1.4.5.La sovracomunalità come livello per la definizione e l'implementazione delle strategie di sviluppo locale

2.Come si declina la cooperazione inter e sovracomunale in Europa

2.1.La necessità di cooperare

2.2.Le forme assunte dalla cooperazione intercomunale e sovracomunale in Europa

2.2.1.L'autonomia nelle differenti modalità di cooperazione

2.2.2.Cooperazione e partecipazione

2.2.3.Le competenze assunte

2.2.4.La gestione della cooperazione

2.2.5.L'efficacia della cooperazione

2.2.6.Le dimensioni della cooperazione

2.2.7.Dalla tradizione statale al rapporto con le Regioni

2.3.I casi studio

2.3.1 Il Belgio

2.3.2 La Francia

2.3.3 La Spagna

2.3.4 I Paesi Bassi

2.3.5 I punti di forza e di debolezza dei quattro casi studio

3.La declinazione della cooperazione inter e sovracomunale in Italia

3.1.Inquadramento legislativo e modalità di cooperazione

3.2.La sovracomunalità negli strumenti di governo del territorio in Piemonte

3.2.1.Il caso degli ambiti di integrazione territoriale nel PTR

3.2.2.Gli ambiti e le unità di paesaggio nel PPR

3.3.Le esperienze di cooperazione negoziale e integrata

3.3.1.I patti territoriali: un'esperienza di grande respiro

3.3.2.La progettazione territoriale integrata in Italia e in Piemonte

3.4.Le modalità di cooperazione sovracomunale orientate alla sostenibilità

3.4.1 I gruppi di azione locale (GAL): i beneficiari diretti dei finanziamenti comunitari

3.4.2.L'agenda 21 locale: una procedura adattabile, partecipativa, endogena

3.5.Le Unioni di Comuni: la gestione congiunta di servizi e politiche

3.6.Le aree e le città metropolitane: un caso specifico di

cooperazione intercomunale

3.7.I sistemi locali del lavoro: un esempio di ambito sovracomunale legato alle dinamiche di flusso.

PARTE II

4.Un nuovo modello di governance multilivello

4.1.Verso la costruzione del modello

4.2.Le ragioni del nuovo modello

4.2.1.I nuovi principi fondamentali del governo del territorio

4.2.2.L'attuazione di un federalismo fiscale legato al

governo del territorio

4.2.3.Nuovi criteri per lo stanziamento dei fondi europei

4.2.4.Dalla frammentarietà della cooperazione sovracomunale

ed intercomunale in Italia al governo unitario del territorio

4.3.Il ruolo dei livelli istituzionali nel nuovo modello di governance multilivello

4.3.1.L'Unione Europea

4.3.2.La Regione

4.3.3.La Provincia

4.3.4.I Comuni

4.4.Gli ambiti di integrazione territoriale e paesaggistica e gli ambiti di iniziativa locale

4.5.Le modalità di finanziamento nel nuovo modello di

governance multilivello

4.5.1.Il recepimento dei finanziamenti da parte degli AITEP:

i fondi europei e regionali

4.5.2.Il recepimento dei finanziamenti da parte degli AIL:

i fondi europei, regionali e provinciali

Conclusioni

Bibliografia

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Belgio - La struttura istituzionale ed amministrativa

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Espon

Francia — La gestione del territorio e le modalità di cooperazione intercomunale e sovracomunale

Gruppo di azione locale dell'Alto bellunese

Il coordinamento delle città metropolitane

I sistemi locali del lavoro

Istituto nazionale di urbanistica

La finanza degli enti locali

Ministero dello sviluppo economico - Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica

OECD - Directorate for Public Governance and Territorial Development

Paesi Bassi - L'organizzazione territoriale dello stato

Politica di coesione dell'Unione europea

Portale CNEL

Rapporto Barca

Regione Piemonte - Direzione Programmazione Strategica

Regione Piemonte - II piano territoriale regionale

Regione Piemonte - II piano paesaggistico regionale

Spagna - L'organizzazione territoriale dello stato

Unioni di comuni e l'associazionismo

Valutazione e monitoraggio

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